Поможет ли бизнес бедным?

Поводом для перемен послужили слова президента о том, что «мы должны исключить дискриминацию негосударственного сектора в социальной сфере, убрать для него все барьеры». Законопроект о госзаказе на оказание услуг в социальной сфере еще не одобрен Госдумой, а Минэкономразвития спешно разработало комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа негосударственных социально ориентированных организаций к бюджетным средствам.

Чиновникам, понятно, не терпится как можно скорее освободить бюджет от социальных расходов, передать в частные руки как можно больше домов престарелых, разгрузить детские дома, интернаты, спецшколы, перевести на коммерческие рельсы службу социальной помощи. При этом они часто ссылаются на опыт царской России, где социальные проблемы успешно решали с помощью благотворителей.

Дело-то государственной важности

Да, в той, ушедшей России, было немало благотворителей. Люди боялись Бога и щедро жертвовали храмам и богоугодным заведениям во спасение своей души. В то же время благотворительность в России в конце XIX в. – начале XX века была делом государственной важности. Усилиями государства было учреждено Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества, попечительство о глухонемых.

Известно, что активное участие в судьбе детей-сирот, вдов, слепых, глухих принимала императрица Мария Федоровна.

Немногие знают, что размах благотворительной деятельности в царской России был настолько широк, что пришлось создавать Ведомство учреждений императрицы Марии (ВУиМ) – государственный орган управления благотворительными учреждениями.

Ведомство разрасталось и получило статус правительственной организации.

Его приравняли к министерству. Многие заведения, созданные высочайшей особой, работают до сих пор, в их числе Мариинская больница в Санкт-Петербурге и Воспитательный дом.

К 1905 году ВУиМ превратилось в мощную организацию и насчитывало 7034 комитетов и отделений «Попечительства о слепых», 715 детских приютов, тысячи благотворительных обществ.

Единой схемы общественного призрения в то время не существовало. Но как только где-то появлялась частная инициатива в создании какой-либо формы общественного призрения, она достаточно быстро получала распространение и в других городах. Инициатива шла снизу, а затем закреплялась в виде постановлений и указов Министерства внутренних дел и Министерства финансов.

Скорая земская помощь

Земские учреждения и городские управления на равных началах должны были осуществлять попечение о призрении бедных, заботиться о прекращении нищенства в городах, устраивать в них благотворительные и лечебные учреждения.

Людям, оказавшимся в непростой жизненной ситуации, не просто давались деньги на пропитание, лечение. Помощь была всесторонней. Система благотворительности устраивалась таким образом, чтобы нуждающиеся в помощи люди не чувствовали себя ущербными, а могли учиться, трудиться, иметь время и средства на досуг. В наше время это назвали бы социальным лифтом.

Деятельность Московского городского попечительства о бедных основывалась, прежде всего, на предупреждении бедности. Малоимущим совершенно бесплатно оказывалась юридическая и медицинская помощь.

Для них устраивались санатории, открывались «бюро для приискания работы», создавались рабочие места. Власть следила за тем, чтобы у людей всегда была работа. Открывались мастерские, их снабжали необходимыми инструментами.

Городское попечительство содействовало в профессиональном обучении, устраивало чтения, библиотеки, попечительские лавки и общества. Оно брало на себя хлопоты по освобождению нуждающихся от разных денежных повинностей и расходов (плата за учение, лечение в больницах и т.д.), содействие и помощь всяким организациям, работающим в этой же области.

Попечители собирали и разбирали статистические данные, вели специальные исследования для наилучшей организации борьбы с бедностью. В их обязанности входило также наблюдение, изучение и забота об улучшении санитарных условий. Все было поставлено на серьезную основу.

Ни у кого и в мыслях не было, чтобы брать с малоимущих плату за социальные услуги. А сегодня?

Во многих городах, испытывающих трудности с бюджетом, социальным работникам спускается план, по которому они должны предлагать бедным дополнительные услуги, платить за помощь на дому. Делается это, конечно, не от хорошей жизни: на зарплату социальным работникам не хватает.

Капиталы общественного призрения

Почему же в царское время не возникало проблем с оплатой труда тех, кто работает в социальных учреждениях? Более того, капиталы общественного призрения множились. Причем не только за счет пожертвований состоятельных людей. Но и за счет недвижимого имущества учреждений общественного призрения. Оно состояло не только из разных зданий, но и фабрик, заводов, хозяйственных заведений и земель. Это недвижимое имущество могло быть отдано в наем, «в оброчное содержание для увеличения дохода».

Капиталы приносили и билеты комиссии погашения государственных долгов, облигации главного общества железных дорог. Все эти деньги составляли неприкосновенный фонд общественного призрения. Проценты с этих капиталов могли быть использованы только на благотворительные цели и на содержание земских богоугодных заведений. В другие ценные, процентные бумаги эти капиталы могли быть обращены только с высочайшего разрешения через Министерство внутренних дел.

Наши реформаторы избрали другой путь. Они хотят пустить в социальную сферу армию предпринимателей, совершенно забыв о том, что наш бизнес в основе своей пока что криминальный.

Он привык уходить в тень, не платить налоги и извлекать сиюминутную прибыль. Долгосрочные проекты его, как правило, не интересуют.

Заинтересовать бизнес помогать бедным хотят на государственные средства, которых и так не хватает на социальную работу.

Деньги под раздачу

Ответственными за перераспределение государственных денег назначены целых семь министерств во главе с Минфином. Однако, что при этом так до сих пор не ясно, сколько конкретно денег можно поделить и кто попадет под раздачу.

Между тем в любом случае деньги под раздачу грядут большие и очень большие. Только регионы из своих бюджетов на социальное обслуживание тратят около 200 млрд рублей в год. А если взять затраты на социальную сферу в масштабах страны, то цифры получаются астрономические.

Расходы консолидированного бюджета России на социальную политику в 2017 году – 11 трлн рублей. В следующем году они вырастут еще на полтриллиона, в 2019-м – еще на полтриллиона (не считая внебюджетных фондов). И освоить их очень не терпится чиновникам. Не отсюда ли и спешка?

Представители Минфина не раз заявляли, что социальные услуги стали непосильным бременем для казны, и власть хочет разделить эту ношу с бизнесом и некоммерческими организациями (НКО). Претворять идею, заложенную в законопроект Минфина «О государственном заказе на оказание государственных услуг в социальной сфере», начали с января нынешнего года в четырех регионах – Мурманской области, Башкортостане, Пермском крае и Ханты-Мансийском автономном округе.

Средства на некоторые госуслуги здесь уже распределяются по новой схеме: на конкурсной основе среди государственных организаций, бизнеса и НКО. Под раздачу негосударственным структурам попадают деньги не только на соцзащиту, но и на образование, здравоохранение, занятость населения, спорт, искусство, туризм…

Под прикрытием ООО

Анекдотичность ситуации в том, что на самом деле зачастую государственные деньги и передать-то было некому. У многих НКО не оказалось штатных сотрудников, четкой системы управления организацией и профессиональной бухгалтерии.

Ко всему прочему НКО запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Чтобы их задействовать в социальной сфере, пришлось искать обходные пути, чтобы и деньги в надежные руки пристроить, и закон не нарушить. При каждом государственном НКО образовали ООО.

И теперь социальные НКО заказывают платные услуги у ООО. А эти ООО – субъекты малого бизнеса, а значит, могут участвовать в борьбе за гранты по поддержке малого предпринимательства.

Под прикрытием ООО ушлые предприниматели активно освоили эту нишу. И у регионов нарисовались фантастически высокие показатели по развитию социально ориентированных некоммерческих организаций. После коммерческих перемен число государственных социальных организаций сократилось вдвое, зато появилось еще 118 негосударственных. А 59 центров комплексного обслуживания были одновременно (!) преобразовади в НКО и ООО. И теперь одно и то же учреждение фигурирует в реестре по два раза.

Деньги на содержание «социальных коммерсантов» проводят как субсидии, которые предоставляются по конкурсу (его устраивает департамент социальной защиты для каждого района). Но на самом деле конкурса как такового нет. От каждого района в подавляющем большинстве случаев на госзакупки социальных услуг выходит только одна организация – госучреждение, переименованное в НКО.

После всех этих превращений Башкирии, например, удалось сэкономить в соцсекторе около 100 млн рублей. Спрашивается, как, если деньги выделяются те же, и услуги оказывают те же организации только под другой вывеской?

Чудеса экономии

Чудеса экономии объясняются просто: сотрудники башкирских НКО не являются соцработниками, и им не надо поднимать зарплату по майским указам. Сократили часть административного аппарата и при этом появилось много новых дополнительных услуг (за плату лежачим больным могут цветы полить, с собакой погулять, кошку покормить). В итоге складывается неплохой финансовый результат, превращающий убогий прежде соцсектор в прибыльный.

Есть региональный опыт и иного рода: когда на рынок из бюджета приходят деньги, но достаются они не НКО, а идут напрямую приближенному к власти бизнесу.

Первопроходцем такой «новации» эксперты считают Пермский край.

В Перми сносить ветхое государственное здание социальных услуг начали задолго до нынешних директив центра – аж с 2009 года. В итоге в регионе в четыре раза была сокращена сеть государственных соцучреждений, в пять раз уменьшилось количество сотрудников, работы лишились 9800 человек. Некоторые создали НКО или бизнес-структуры, но около 40 процентов из сферы соцуслуг просто ушли.

За социальный сектор здесь взялись так лихо, что передали бизнесу даже выявление семей, находящихся в социально опасном положении. Для этого были созданы большие коммерческие структуры, которые, приняв на себя обязательства, начали осваивать колоссальный денежный поток.

Но тут выяснилось, что социальные бизнес-структуры по сути своей не отличаются от обычных предпринимателей, привыкших из всего выжимать прибыль.

Они платили социальным педагогам и работникам, которые ходили в семьи, по минимуму, набирали на такую работу студентов – словом, делали деньги, а не занимались реальной помощью людям.

Скандал грянул, когда в одной из кризисных семей погиб ребенок, и у коммерческих организаций эту услугу стали отбирать, возвращая муниципалитетам. Наряду с госорганизациями эту услугу оказывают еще пять частных компаний. У них одинаковые сайты, минимум информации о деятельности организации, но... стабильное финансирование в сотни миллионов рублей.

Субсидии для посредников

Все надомное обслуживание пожилых в Пермском крае целиком в руках нескольких коммерческих организаций. Причем одна из самых крупных – компания «Новолетие» имеет филиалы в 46 городах и селах Пермского края. Она постоянно выигрывает конкурсы на получение бюджетных средств. Зачастую выступает на них как единственный участник. За последний год организация получила от правительства Пермского края около 1,8 млрд рублей.

Государственные деньги в Перми с началом реорганизации стали распределяться очень странно. Одна услуга отдается целиком одной некоммерческой организации. Некоторые НКО возникают только на время распределения грантов и потом исчезают.

Например, краевое государственное автономное учреждение «Центр психологомедикосоциального сопровождения N 3» для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, получил бюджетные субсидии – более 200 млн рублей. Но вместо того чтобы самостоятельно оказывать социальные услуги, провел несколько конкурсов по передаче права оказания услуг другим фирмам. Так с какой же стати тогда ему были выделены субсидии?

Еще любопытный факт. В прошлом году в Пермском крае было решено передать услуги сиделок для семей с детьми инвалидами НКО «Социальная деревня «Светлая»». Организация аккумулировала денежные средства и больше особенно ничем не занималась. По словам родителей детей-инвалидов, им просто давали телефоны сиделок. И многие из них, как оказалось, не умели работать с инвалидами и даже морально не были к этому готовы.

В крае есть НКО, которые занимаются дополнительным образованием и обучением детей с тяжелыми нарушениями развития. А вот как раз с ними власть не желает делиться – деньги остаются внутри госсистемы, которая предпочитает работать с обычными детьми.

Но с отчетностью при этом все в порядке: на этой реформе пермским властям удалось сэкономить 197 млн рублей (основная часть – 144 млн рублей – от передачи на рынок надомного обслуживания).

Вопросы без ответов

При всех очевидных изъянах пермской и башкирской моделей курирующие соцпроект федеральные министерства именно их ставят в пример остальным, спуская очередную директиву: перенимать ценный опыт, не вникая, какая у этого опыта цена.

Формальные показатели и подвигли Минфин ускорить передачу соцуслуг по госзаказу частному сектору. В 2018-м году, как следует из минфиновского законопроекта, частным организациям отдадут пятую часть общего объема соцуслуг. В 2019 году доля частных исполнителей должна вырасти вдвое, в 2020-м – уже до 60 процентов.

Мотив один: государству надо избавляться от непосильной уже социальной ноши и оно не желает ждать, пока будет найдена оптимальная модель помощи населению.

При этом возникают простые, но весьма насущные вопросы: кто при раздаче госуслуг и денег, в конце концов, будет отвечать за инвалидов, пожилых, кризисные семьи? Возможно ли при такой спешке обеспечить реальный рост качества услуг? Не превратится ли вся затея в банальный распил бюджетных потоков участниками процесса?

Вопросов много. Ответов пока нет.

Специально для «Столетия»

Статья опубликована в рамках социально значимого проекта «Россия и Революция. 1917 – 2017» с использованием средств государственной поддержки, выделенных в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 08.12.2016 № 96/68-3 и на основании конкурса, проведённого Общероссийской общественной организацией «Российский союз ректоров».