Внешнеполитические уроки 2004 года

Уроки, которая Россия получила в прошлом году, свидетельствуют о необходимости проведения в будущем внятной внешнеполитической идеологии. Руководитель аналитического отдела Балтийского исследовательского центра Филипп Казин предлагает в качестве политического содержания этой идеологии реализацию проекта Восточнославянского Союза с участием России, Украины, Белоруссии и ориентированных на русский мир регионов бывшей советской империи. В перспективе этот Союз мог бы стать равноправным партнером ЕС.

Согласно классическому определению, цель политики как внутренней, так и внешней состоит в завоевании, удержании и использовании власти. Успешная политика приводит к повышению способности субъекта политики воздействовать в своих интересах на деятельность и поведение других субъектов, а неуспешная – к снижению такой способности.

Российскую внешнюю политику определяет прежде всего президент страны. Поэтому начнем с обзора зарубежных визитов Путина, география которых проливает свет на реальные приоритеты кремлевской дипломатии.

В уходящем году президент России совершил двадцать шесть поездок за пределы страны. Из них тринадцать – в страны СНГ: Украина - 6 раз, Казахстан - 3 раза, Белоруссия, Таджикистан и Узбекистан – по 1. Шесть раз Путин ездил в страны ЕС: Германия - 2 раза, Франция, Австрия, Португалия, Нидерланды - по 1. Четыре визита он нанес в страны Северной и Южной Америки: США, Мексика, Чили, Бразилия, три – в страны Азии (Китай, Индия) и Турцию. О чем говорит данная статистика?

Во-первых, о том, что страны СНГ весь год были приоритетом во внешней политике России, которая наконец всерьез занялась созданием новой системы отношений с ближайшими соседями. Особое внимание уделялось, естественно, Украине. Чуть ли не четверть визитов - встречи с президентом Украины Леонидом Кучмой, а во второй половине года – еще и с премьер-министром Виктором Януковичем. Если добавить к этому поездки украинских лидеров в Москву или Сочи, то получается, что российско-украинские переговоры на высшем уровне проходили практически ежемесячно. Это свидетельствует о значении, которое уделялось в Москве украинской тематике и созданию Единого экономического пространства – наиболее внятного и потенциально успешного интеграционного проекта на пространстве СНГ.

Во-вторых, все визиты Путина в европейские страны пришлись на так называемую «старую Европу». Дважды президент России посетил Германию, что отражает не только особые отношения двух лидеров, но и двух стран. Последний визит – в Нидерланды - был посвящен отношениям с Европейским союзом, которые к концу года серьезно осложнились. Накопился большой груз политических противоречий, которые еще более обострились на фоне недовольства ЕС внутренними процессами в России.

В-третьих, президент России проявил большую активность на незападном направлении внешней политики. Визиты в Мексику, Чили, Бразилию, Китай и Индию демонстрируют переход России к реальной, а не декларативной многовекторности. С этим же связана активизация внешней политики России в Средней Азии. Важнейшие мировые вопросы в первой половине XXI века будут решаться именно здесь - на стыке границ политических тяжеловесов - Китая, Индии, России, Пакистана и Ирана.

Оценивая внешнюю политику России по формально-географическому принципу можно констатировать постепенное смещение ее фокуса в сторону стран СНГ и новых центров мировой политики – Ближнего Востока, Южной Азии и Тихоокеанского региона.

Обратимся теперь к содержанию внешней политики, т.е. ключевым вопросам, которые поднимались в течение уходящего года на международных переговорах с участием президента России. Сквозной темой большинства встреч была энергетика (нефть, газ, электроэнергетика, ядерная отрасль). В свиту президента практически везде входили руководители российских энергетических гигантов. Лоббистом этих интересов регулярно выступает лично президент России, что создает двойственное впечатление. С одной стороны, политико-экономические кланы используют государственные визиты для проталкивания выгодных контрактов и соглашений, большая часть прибыли от которых идет отнюдь не в государственный бюджет. С другой стороны, это вопрос внешней политики или внутренней?

Чем в принципе плохо, что российские компании (будь они трижды олигархические) выигрывают тендеры на строительство гидроэлектростанций в Мексике, разрабатывают газовые месторождения в Узбекистане или добиваются принятия решения о прокачке нефти в реверсном режиме по нефтепроводу Одесса - Броды на Украине. Все это - деньги и влияние, в том числе внешнеполитическое. Поэтому, оставляя пока в стороне вопросы социальной справедливости и внутренних механизмов распределения национального дохода, заметим, что российская энергетика как наиболее конкурентоспособная отрасль постоянно используется президентом в качестве эффективного внешнеполитического инструмента.

Вторая приоритетная сфера – так называемое военно-техническое сотрудничество. Здесь тоже есть свои олигархи и холдинги, которые при помощи государственной дипломатии стараются расширить рынок сбыта. На переговорах с лидерами всех без исключения неевропейских стран обсуждались вопросы российского оружейного или аэрокосмического экспорта, а также сотрудничества в этих сферах. Китай и Индия остаются крупнейшими покупателями российского оружия. Эта тема стабильно доминирует в рамках взаимодействия со странами-членами Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). В Мексике, Бразилии, Чили шли переговоры о закупке российской военной техники. Лидеры Египта, Йемена, Южной Кореи, Франции, Турции и многих других стран встречались с российским лидером в этом году в Москве, чтобы обсудить, в частности, и эту тематику.

Столь большое внимание, уделяемое российскому военно-промышленному и топливно-энергетическому комплексам, характеризует одно из магистральных направлений внешней политики России – использование сохранившихся экономических возможностей для укрепления политических позиций. К сожалению, остальные сферы, за исключением, возможно, банковского дела и металлургии, гораздо реже фигурируют на переговорах, что отражает не только их относительную неразвитость, но, прежде всего, ограниченность внутреннего лоббистского потенциала. Ключевые отраслевые лобби надежно контролируют доступ к первому лицу, дабы вся внешнеэкономическая часть переговоров концентрировалась на интересующих их сферах. Остальным предоставляется полная свобода внешней активности при отсутствии какой бы то ни было государственной поддержки.

В политической области приоритетными вопросами были европейская безопасность, борьба с терроризмом, глобальная политика и создание Единого экономического пространства России, Украины, Белоруссии и Казахстана. Разумеется, обсуждались и многие другие проблемы, но эти красной нитью проходят через большинство встреч на высшем уровне.

Вопросы европейской безопасности вышли на первое место по значимости, прежде всего благодаря очередному двойному расширению ЕС и НАТО на восток. Параллельно, а во многом благодаря этому Россия получила целый ряд проблем на западном и юго-западном фланге. Это введение визового режима транзита в Калининградскую область, размещение новых вооружений НАТО вблизи российских границ, активизация антироссийской политики ОБСЕ, стимулирование дальнейшей дезинтеграции на постсоветском пространстве и многое другое.

Противоречия с Западом особенно обострились в этом году после Беслана и последовавших за этим внутриполитических реформ в России. Даже теплые личные отношения президента с лидерами Франции, Германии и Италии не привели к выравниванию контактов России с ЕС. В результате ноябрьский саммит в Гааге ознаменовался фактическим провалом подписания даже самого политически нейтрального соглашения о формировании общего пространства в сфере культуры и образования. Ратификация Киотского протокола, которая была по сути царской уступкой ЕС, не изменила в целом негативной атмосферы российско-еэсовских отношений. Эту сферу можно однозначно оценивать как наиболее неудачную часть российской внешней политики в уходящем году. Ответственность за это несет, естественно, и Брюссель, но от этого общий вывод не меняется.

К сожалению, нельзя считать успешной и политику России в отношении европейских стран СНГ. На президентских выборах на Украине победил прозападник Ющенко, отношения с Грузией зашли в полный тупик. Сказанное не означает, что политика России в отношении этих стран была ошибочной. Главное, что Кремль наконец дал понять, что не намерен более сдавать свои позиции в странах СНГ. В течение года предпринимались настойчивые попытки сделать необратимым процесс интеграции в рамках ЕЭП. Россия стала членом организации Центральноазиатского сотрудничества, оказала содействие руководству Южной Осетии, активно вмешивалась в президентскую кампанию в Абхазии и т.д. При этом был сделан ряд тактических промахов, которые привели к мобилизации противников под лозунгом о возрождении «имперской политики» Москвы. Главный промах – ставка на президента Кучму, который в очередной раз обманул российское руководство, внушив ему, что выборы пройдут как надо – «без пыли и без шуму».

Вместе с тем и здесь есть немаловажный позитивный эффект. Теперь даже самые ангажированные московские атлантисты стыдятся говорить о западном благорасположении к России. На фоне украинских событий известная фраза Путина о том, что «слабых бьют», висит в российской политической атмосфере. Однако Запад как будто не понимает, что если идея, например, вступления Украины в НАТО начнет принимать реальные очертания, то авторитарные тенденции во внутренней политике России могут принять гораздо более опасный и необратимый характер. Пока все же остается надежда, что последовательность России, проявленная в украинском случае (поддержка Януковича), заставит Запад одуматься и перестать толкать Москву в сторону веймарского варианта.

Однако готовиться надо к худшему. Тактические неудачи России в странах СНГ объясняются тем, что уже более десяти лет мы используем устаревшие инструменты внешней политики – экономическое давление и административный ресурс. В силу политической инерции и клановых интересов мы поддерживаем непопулярных лидеров вместо того, чтобы активно участвовать в формировании новых, действительно пророссийских политических элит. Для этого требуется прежде всего внятная внешнеполитическая идеология и новый информационно-технологический и политико-пропагандистский инструментарий, направленный на ее продвижение. Политическая суть данной идеологии должна состоять в создании Восточнославянского Союза на условиях конфедерации с участием России, Украины, Белоруссии и ориентированных на Россию и русский мир регионов бывшей советской империи. В перспективе этот Союз мог бы стать равноправным партнером Евросоюза. Конечно, учитывая нынешние обстоятельства, это вопрос десятилетий, но ничего нереального в этом проекте нет. Российской внешней политике нужна величественная цель (как та, что была у Германии, или есть сегодня у Южной Кореи), а именно воссоединение разрезанного по живому единого национально-культурного пространства.

Третьей важнейшей внешнеполитической темой года, несомненно, стала борьба с терроризмом, и Россия, наряду с США и Израилем, возглавила эту борьбу. При всей сложности и неоднозначности причин и условий, выдвинувших три страны на передний край, все они стали использовать это положение для укрепления своего международного влияния. Россия стала акцентировать внимание на антитеррористическом сотрудничестве с США, в частности, для усиления позиций в странах СНГ. Антитеррористическая тема была основной в ходе всех визитов Путина в государства Средней Азии. На новый уровень было выведено сотрудничество в рамках ОДКБ, ШОС, а также в рамках двустороннего взаимодействия с Узбекистаном, Казахстаном, Таджикистаном и Киргизией. При всей трагичности предпосылок авторитет России в азиатских государствах, не столь озабоченных вопросами стандартов демократии, но гораздо более близко знакомых с тем, что такое терроризм, в результате существенно вырос.

Сквозной темой многих поездок Путина, особенно по странам Америки и Азии, была реформа ООН и модернизация Большой восьмерки. Визиты в Бразилию, Китай и Индию во многом преследовали цель прощупать перспективы возобновления многовекторной внешней политики a-la Примаков. На фоне ухудшения отношений России с ЕС и США (особенно, в конце года) Россия все более активно выступала за расширение состава постоянных членов Совбеза ООН и включение Китая в состав Большой восьмерки. Кремль старался акцентировать внимание на цивилизационном многообразии мира и использовать в своих интересах объективно накопившиеся международное раздражение американской экспансией. Достигнутое взаимопонимание с лидерами стран Азии, Южной и Латинской Америки, конечно, усилило российские позиции в контексте обострившихся противоречий с Западом.

В то же время, конечно, нельзя рассматривать эти связи в качестве альтернативы европейским. Главный ограничитель состоит в том, что при всех сложностях отношений поляки и британцы России культурно ближе, чем китайцы и бразильцы. Учитывая грядущие тектонические сдвиги в мировой политике (возвышение Китая и Индии, ослабление США, размывание европейской идентичности, вступление Турции в ЕС, демографические и миграционные изменения и т.д.), цивилизационное будущее России лежит все-таки в союзе с Европой, а не с Азией. Поэтому, говоря об обоснованности многовекторности, все время надо держать в уме, что если придется выбирать между «интеграцией» и «сотрудничеством», то лучше иметь прозрачные границы на западе, чем на востоке.

Выводы и уроки

Декабрьские заявления президента Путина об однополярной диктатуре, псеводемократической фразеологии и добром дяде в пробковом шлеме проливают свет на ключевую внешнеполитическую тенденцию года – переход от попыток найти компромисс с Западом на основе антитеррористического единства к очевидному разочарованию в отношении готовности Запада к такому компромиссу. Россия несколько лет пыталась выстроить союзническую модель отношений вместо модели «учитель-ученик», избранной в 1990-е годы. Новым российским вкладом была поддержка США в Афганистане, согласие на дальнейшее расширение НАТО, фактический нейтралитет в иракском вопросе и многое другое - от революции роз до ратификации Киотского протокола. Все это могло трактоваться как уступки, а могло и как вклад в общее дело. В ответ Россия рассчитывала на невмешательство Запада во внутриполитические процессы в странах СНГ, а также на отказ от поддержки агрессивного сепаратизма и противодействия политике Кремля в самой России.

В этом контексте Путин совершил, наверное, самый рискованный шаг за всю историю своей внешней политики – однозначно поддержал Буша в преддверии ноябрьских выборов в США. Но этого никто не оценил. В конце года Россия была объявлена несвободной страной, и ей были выдвинуты политические условия экономического благорасположения ЕС. Наконец, именно Запад (а не Россия, как это стремятся подать сегодня некоторые комментаторы) развернул украинские события в плоскость противостояния.

Какие еще выводы можно сделать по результатам прошедшего года?

Во-первых, российская внешняя политика если не обрела, то, по крайней мере, наметила определенные стратегические ориентиры. Это – консолидация постсоветского пространства, переход к реальной многовекторности, использование экономических рычагов в политике, ориентация на прагматизацию отношений с Западом.

Во-вторых, российский политический класс, а вслед за ним и все общество, окончательно избавились от иллюзии западного альтруизма в отношении России. На уровне внешней политики это выразилось в устойчивом противодействии идеологическому давлению (яркий пример – инициированная Россией критика ОБСЕ со стороны стран СНГ).

В-третьих, внешнеполитический авторитет России продолжал расти. Война в Ираке, конкуренция за ресурсы, разное понимание сути и целей европейской интеграции, борьба США и франко-германского блока за влияние на «новую Европу» давали возможность России играть на этих противоречиях, копить политический капитал и стимулировать своего рода соперничество за расположение Москвы. Ситуация осложнилась в ходе выборных событий на Украине, восстановившей привычный расклад – Россия против Запада.

В-четвертых, в этом году Россия приступила к практическому выстраиванию многовекторной стратегии внешней политики. Раньше об этом много говорилось, но мало делалось. Многочисленные встречи российских руководителей с лидерами стран Азии, Африки, Латинской и Южной Америки показывают, что российская элита настроилась на поддержку стремления азиатских и южноамериканских государств повысить свой международно-правовой статус в обмен на содействие в укреплении российских внешнеэкономических позиций.

В-пятых, на высшем уровне сохранилась старая манера общения с зарубежными лидерами. Друзья Герхард и Джордж сменили друзей Гельмута и Билла, но суть от этого не изменилась – персонификация отношений осталась характерным признаком внешнеполитического стиля Кремля. Это, с одной стороны, свидетельство, а с другой - следствие отсутствия системы качественной подготовки и бюрократического обеспечения переговорного процесса. Давно обсуждаемые планы наладить координацию внешнеполитических усилий российских ведомств в рамках Совета безопасности России так и остались планами. В результате внешняя политика России де-факто определяется узкой группой лиц, приближенных к президенту.

В-шестых, самым главным негативным итогом года стало отсутствие прогресса в сфере взаимодействия с соотечественниками за пределами России. Несмотря на очевидное повышение внимания к этой проблеме, качественного рывка не произошло.

Внешняя «либерально-имперская» политика Кремля постепенно изживает себя. Конкурировать с Западом становится все труднее, а стать его частью не удается. Разрыв между внешнеполитическими амбициями России и внутренними ресурсами стремительно нарастает. Внутренняя политика Кремля де-факто не только не приводит к реальной социально-экономической модернизации страны и консолидации общества, но становится все более жесткой и высокомерно-равнодушной по отношению к собственному народу. Именно поэтому не удается сформировать позитивный образ современной России в мире, прежде всего в странах СНГ, ЕС и США. Внешняя политика России неуспешна потому, что ее достижения имеют крайне ограниченное воздействие на ситуацию внутри страны. Внешняя политика России не опирается на внятную идеологию, что делает ее мало понятной и неконкурентоспособной, по сравнению с политикой западных государств, предлагающих миру ясную перспективу.

Поэтому задача номер один для России – это консолидация общества. Избранный авторитарный путь модернизации страны имеет достаточно сложные перспективы реализации, но без идеологического измерения он теряет всякие шансы на успех. Противоречивые внешнеполитические итоги года - следствие отсутствия прогресса в решении внутренних проблем. Сегодня все зависит только от российской элиты. Западное влияние на внутреннюю политику РФ ограничено. Русская «оранжевая революция роз» и впрямь может стать реальностью, если пружина народного раздражения и усталости будет и далее сжиматься.