Прочна ли "вертикаль власти"?

Итоги политического восьмилетия подведены в знаменитом "плане Путина", ставшем предвыборной программой "Единой России", а комментарии других политических сил, так или иначе, крутятся вокруг этого документа. Это, впрочем, не только итоги, но и установка на будущее. Сейчас, действительно, самое время думать о том, какой может или должна стать программа президента страны, который будет избран весною 2008 года.

Обращает на себя внимание, что в программе "ЕР" почти ничего не говорится об укреплении федерального единства России. На этот счёт там есть только дежурная фраза: "При непосредственном участии "Единой России" удалось навести порядок в стране, добиться укрепления единства и целостности государства". Это то, что было сделано в последние годы. О том, остались ли проблемы в этой сфере, программа "ЕР" умалчивает. Очевидно, предполагается, что все они решены.

Мы помним, что укрепление федерального единства России стало одним из приоритетных направлений внутренней политики в первый президентский срок Владимира Путина. К тому моменту порядка двух третей законов субъектов Российской Федерации содержали несоответствия федеральному законодательству. Необходимость усиления федерального центра или "вертикали власти" (это выражение вошло в моду с 2000-2001 гг.), стала обоснованием проведения одной из крупнейших административных реформ В.В. Путина – учреждения федеральных округов. В дальнейшем, после событий в Беслане осенью 2004 года, было введено фактическое назначение глав исполнительной власти субъектов федерации.

Казалось бы, задачи государственной централизации тем самым выполнены, и в настоящий момент этот вопрос не столь актуален, как 8 лет назад? Нет, это ключевой вопрос государственного устройства, от которого зависит целостность России. В практике управления одни и те же принципы федерализма имеют различное воплощение в зависимости от места, времени и конкретных лиц. Федерализм – это живое, динамичное, вечно меняющееся состояние российской государственности. Данная отрасль должна неизменно подвергаться проверке (с точки зрения соответствия конституционным принципам) и корректировке.#!#

Между тем, политическая практика последнего года показала, что эта сфера далека от благополучия. Показательным моментом стало подписание Договора о разграничении предметов ведения между РФ и Республикой Татарстан. Срок действия предыдущего подобного договора истёк в 2004 году. Тогда же началась подготовка к заключению нового Договора. Казалось бы, если есть Конституция РФ, зачем ещё какие-то договоры? Тем более, что пока ни с одним субъектом РФ, с кем в 90-е годы были подписаны аналогичные документы, срок действия которых истёк, федеральный центр не заключил новых всеобъемлющих договоров. Для Татарстана же в данном плане было сделано исключение.

Отличие данного Договора от соглашений, действующих между правительством РФ и органами исполнительной власти ряда субъектов РФ, состоит в том, что этот Договор касается не отдельных вопросов бюджета, налоговых отчислений и недропользования. Он носит де-факто конституционный характер, регулируя отношения между Москвой и Казанью в духе этакого Союзного государства.

Особенно заметно этот момент был выражен в первом варианте Договора, который в феврале 2007 года не прошёл утверждение в Совете Федерации. Там говорилось, что статус Республики Татарстан определяется в двустороннем порядке: Конституцией РФ и конституцией самой республики. То есть обе конституции предполагались равнозначащими. В принятом обеими палатами Федерального Собрания и подписанном президентом РФ в июле 2007 года тексте этой формулировки нет. Зато оставлены все другие, которые в феврале вызвали нарекания в российском сенате.

Главнейшим из них является то, что Россия теряет право собственности на недра Татарстана. Отныне все вопросы использования этих ресурсов являются предметом двусторонних договорённостей между РФ и Татарстаном. Последний, таким образом, получает право самостоятельно выходить на мировой рынок углеводородов.

Кроме того, Татарстан фактически получает статус этнического государства. Республика вправе оказывать поддержку лицам татарской национальности, проживающим за пределами Татарстана (интересно, как это согласуется с отсутствием графы "национальность" в российском паспорте?). Российские общегражданские паспорта, выдаваемые органами внутренних дел Татарстана, будут иметь дополнительный вкладыш на татарском языке с гербом республики (удостоверяющий двойное гражданство?). Кандидат в президенты Республики Татарстан обязан владеть, кроме русского, ещё и татарским языком.

Подписание документа чуть не вызвало новый всплеск "парада суверенитетов". Председатель законодательного собрания Башкирии тут же заявил, что его республика "ничем не хуже Татарстана" и имеет право на подобный же договор. Правда, всем этим поползновениям был вскоре дан отбой, они поутихли. Интересно, надолго ли?

Помимо Татарстана, чьи преференции зафиксированы теперь в договоре почти международного характера, особые экономические и бюджетные привилегии имеют Якутия, Чувашия, Чечня, Тува и некоторые другие республики РФ. Особенно в этом плане изумляет независимость главы Чеченской республики Рамзана Кадырова. Весною этого года он, в частности, договорился с федеральным центром о том, что все жители Чечни, осуждённые за преступления (кроме терроризма) в других субъектах РФ, могут депортироваться на родину для отбывания наказания. Он ведёт демонстративно самостоятельную внешнюю политику, которая уже в нынешнем году включила встречу с президентом Казахстана, приём делегации Организации исламской конференции, визит делегации республики в Бруней. Кадыров постоянно демонстрирует решимость защищать любыми средствами своих соотечественников в пределах всей России, даёт политические оценки событиям в других субъектах РФ и оказывает, с попустительства или одобрения центра, давление на их власти.

Нынешний "модус-вивенди" в отношениях между федеральным центром и многими субъектами РФ является результатом не столько поставленных на прочную правовую основу принципов федерализма, сколько временным компромиссом между центральной и региональными элитами, основанным на дележе природной ренты и прочих доходов.

Но это означает, что данная модель зависит только от политической конъюнктуры. Точнее, от двух её моментов: 1) готовности региональных элит делиться с федеральной "своими" ресурсами в обмен на некоторые дополнительные выгоды (и наличия у федеральной власти возможности эти выгоды предоставлять); 2) личной лояльности многих представителей региональных элит федеральным лидерам.

У этой системы очень мало опор, а факторов, которые могут выбить из-под неё эти опоры – много. Например, где гарантии, что после персональной смены верховной власти региональные элиты хором не потребуют пересмотра сложившейся системы распределения власти и доходов?

Важнейшим фактором, подтачивающим эту систему, является неравноправие субъектов федерации. Нынешняя система больше всего напоминает союз привилегированных территорий, совместно управляющих прочими областями страны через своих "топ-менеджеров" – федеральный центр. Не секрет, что во многих республиках, где титульный этнос составляет меньшинство, тем не менее, сформировались этнократии – ещё один вызов единству России.

Уже давно и не без оснований говорят также и об опасности "русского сепаратизма", вызванного недовольством привилегиями некоторых национальных республик в составе РФ, а также непропорциональным богатством Москвы. Эту тенденцию охотно используют разномастные враги единства России. Вероятная дестабилизация обстановки в период выборов, предсказываемая многими политологическими "Кассандрами", может вылиться в "революцию регионов" под лозунгами борьбы против "ограбления русских земель Москвою и националами". Конечно, ничего хорошего от этого ожидать не приходится. Это будет прямой путь к конфедерализации и распаду России. Но для предотвращения этого заметных шагов не делается.

Резко или слабо дадут о себе знать изъяны реального российского федерализма в ближайшее время, в любом случае вопрос укрепления государственного единства России остаётся, как и на рубеже ХХ-XXI вв,, одним из актуальнейших и на предстоящие 4 года.

Жизненно важным для сохранения единства России и успешного решения всех намеченных государственных задач является обеспечение подлинного федерализма – действительного равенства субъектов федерации.

Борьба с этнократиями за реальное национальное равноправие, за равенство доступа на государственную службу и в выборные органы власти независимо от национальности должны стать одним из приоритетных официальных направлений государственной политики. По существу, такая тема достойна стать особой государственной программой, степень реализации которой выражается в цифрах национально-пропорционального представительства в органах власти, соответствующего пропорциям народов в населении данного региона.

Название республики не должно являться указанием на "национальную государственность". Это всего лишь территориальное обозначение. Такая норма должна быть прописана и в федеральной Конституции. Целесообразнее подчеркнуть это равенство унификацией обозначения субъектов федерации. На смену разнородным республикам, краям и областям должно прийти что-нибудь одно. Вряд ли Россию целесообразно делать федерацией 80-ти с лишним республик, Лучше, если это будут "земли" или "края". "Земля Чувашия" или "Чеченский край" звучит ничуть не хуже и не уничижительнее нынешних "республик".

Там же, где в силу тех или иных причин требуется особый статус той или иной территории, это никак не должно выражаться в её наименовании. При этом всегда должен оговариваться временный характер подобного статуса. Кроме того, он не может охватывать всего круга полномочий. Особые права в одном должны быть компенсированы более жёстким федеральным контролем в другом.

И, наконец, следует отойти от примитивного торга с региональными элитами, где предметом политической купли/продажи является гарантированное участие их представителей в высших федеральных органах власти. Мало того, что вхождение в Совет Федерации представителя от регионального исполнительного органа противоречит принципу разделения властей, оно порождает всё большее отчуждение населения регионов от общегосударственных дел. Необходимо ввести прямые выборы членов Совета Федерации.