Спасет ли Киргизию новая конституция?

Активизация в Киргизии «новой оппозиции», состоящей из сторонников свергнутого месяц назад президента К. Бакиева, ознаменовала новый всплеск политической напряженности в республике.

Состоявшийся 12 мая в Бишкеке митинг сторонников недовольных временным правительством групп населения, а также произошедший на следующий день захват «бакиевцами» зданий областных администраций в Оше и Джалал-Абаде вновь напомнил о том, что временное правительство крайне слабо контролирует ситуацию в стране, а в южных регионах, похоже, и вовсе ее не контролирует. На действия «новой оппозиции» накладывается обострение межрегиональных, клановых и межэтнических противоречий, в значительной мере ею же и инспирированных.

Положение самого временного правительства остается крайне сложным еще и потому, что оно, как напомнили на своем последнем совещании страны-участники ОДКБ, пришло к власти неконституционным путем и пока не имеет легального статуса. Поэтому выстраивать с ним взаимодействие как с полноправным субъектом международных отношений ни одна из стран СНГ, да и других государств мира, не может. Легитимация руководства Киргизии должна произойти с помощью референдума по принятию новой конституции и выборов. Однако, превращение в Киргизию в парламентскую республику, предусмотренное проектом новой конституции, вызывает большие сомнения.

В условиях господства в киргизском обществе родоплеменных и земляческих отношений формирование правительства победившей на выборах партией неизбежно спровоцирует политические кризисы.

Вынесенный на обсуждение проект конституции наделяет президента в основном представительскими функциями, подобными тем, которыми обладают президенты Германии или Индии. В его ведении остаются главным образом вопросы церемониально-представительского характера: ведение международных переговоров, подписание договоров, предоставление гражданства, присвоение высших воинских званий и т.п. Немногие реальные функции, которые остаются за президентом - статус верховного главнокомандующего, назначение и смещение высшего командного состава вооруженных сил. Все прочие полномочия, являвшиеся ранее прерогативой президента, теперь будут требовать одобрения Верховного Совета (Жогорку Кенеша) или премьер-министра. Избираться президент будет на пять лет и не сможет занимать свой пост два срока подряд.

Основные полномочия, согласно проекту конституции, переходят к Жогорку Кенешу. Помимо чисто законодательных функций к ведению Верховного Совета относится определение основных направлений внутренней и внешней политики, решение вопросов административно-территориального устройства, утверждение бюджета и общегосударственных программ социально-экономического развития, согласование структуры и состава правительства, избрание по представлению президента судей верховного суда, председателя национального банка, членов центральной избирательной комиссии, аудиторов счетной палаты и дипломатических представителей за рубежом.

Прерогатива выдвижения премьер-министра принадлежит политической партии, получившей по итогам выборов в парламент более половины депутатских мандатов. В течение десяти дней кандидат на должность премьер-министра должен сформировать структуру и состав правительства, получив одобрение Жогорку Кенеша. В случае, если одобрения парламента получить не удастся, президент имеет право распустить его и сформировать временное правительство, которое действует до выборов нового состава Жогорку Кенеша. Если же ни одна из партий большинства на выборах не получит, президент должен предложить одной из фракций в течение пяти дней выдвинуть премьер-министра и сформировать правительство на основе парламентского большинства.

Именно в механизме формирования правительства заложены причины будущих политических кризисов. Модель парламентской демократии в условиях Киргизии с большой долей вероятности будет не только работать со сбоями, но и провоцировать возникновение перманентной политической нестабильности, заложив мину замедленного действия под киргизскую государственность. И дело не только в отсутствии в Киргизии политических традиций парламентской демократии, имеющих, безусловно, большое значение. В условиях Центральной Азии ключевым фактором политической жизни является структурно-институциональное устройство общества. Доминирование родоплеменных и земляческих связей ведет к тому, что формирование органов власти и других государственных институтов происходит по семейно-клановому принципу. И введение парламентской демократии вряд ли изменит само киргизское общество.

Клановость стала одной из главных причин падения политических режимов А. Акаева и К. Бакиева, которых обвиняли в аккумулировании всех политических и экономических ресурсов в руках родственников.

В администрации президента А. Акаева преобладали выходцы из его родного племени сарыбагыш и родственники его жены Мариам, принадлежавшей к клану традиционных правителей Таласской долины. Старшего сына А. Акаева Айдара обвиняли в монополизации поставок топлива для американской авиабазы в Манасе, а его зятя А. Тойгонбаева - в контроле над всеми доходными отраслями киргизской экономики, включая рынок алкогольной продукции.

После прихода к власти К. Бакиева ситуация еще более усугубилась. Один из братьев президента, Марат Бакиев, был назначен послом в Германии, другой брат, Жаныш, стал заместителем председателя службы национальной безопасности (СНБ), а впоследствии возглавил могущественную службу государственной охраны. Еще один брат, Ахмад, по оценкам СМИ, являлся теневым губернатором Джалал-Абада. Старший сын президента, Марат, стал советником председателя СНБ, а младший, Максим, возглавил созданное осенью 2009 г. Центральное агентство по развитию, инновациям и инвестициям, в котором были аккумулированы российские кредиты в размере 450 млн. дол.

По мнению наблюдателей, клан Бакиевых в лице младшего сына президента контролировал все наиболее крупные и доходные предприятия республики, включая те же поставки топлива для авиабазы США, компании сотовой связи и электроэнергетического сектора.

Положение осложняется в связи с постоянной борьбой за контроль над административными и экономическими ресурсами северных и южных этнорегиональных группировок. А. Акаев был выходцем из северной части страны, и при нем в органах власти доминировали северяне. После прихода к власти К. Бакиева они были вытеснены из государственного аппарата представителями южных Джалал-Абадской и Ошской областей. Сменившее К. Бакиева временное правительство, напротив, стали упрекать в том, что оно заменяет южан северянами, хотя его председатель Р. Отунбаева является выходцем из южной Ошской области. Тема противостояния северных и южных регионов постоянно всплывала и во время событий «второй киргизской революции», причем нередко она искусственно подогревалась для расшатывания политической ситуации.

Режим К. Бакиева всячески стремился опереться на выходцев из южных регионов, в том числе - путем перебрасывания сотрудников силовых структур из южных областей в северные для подавления там беспорядков. После бегства из Бишкека в Джалал-Абад К. Бакиев предлагал перенести столицу Киргизии в один из южных городов. Когда же он покинул республику, в южных регионах стали распространяться листовки с призывами создать федерацию в составе Южной и Северной республик. Постоянным явлением политической жизни Киргизии последних недель стало использование родственников и земляков для давления на власти с целью получения ключевых политических и экономических должностей, или, напротив, в связи со стремлением сохранить нажитое при А. Акаеве и К. Бакиеве имущество. Своих земляков для давления на власти использовали назначенный главой МВД и затем отстраненный от руководства им Б. Шерниязов, бывший мэр Бишкека Н. Тюлеев, сторонники К. Бакиева в Джалал-Абаде и др.

Очевидные структурно-институциональные проблемы, отсутствие политических традиций парламентской демократии и чрезмерная слабость президентской власти, заложенная в проекте новой конституции, побудили ряд киргизских политиков и экспертов выступить против ее принятия. По мнению бывшего депутата Жогорку Кенеша Алишера Мамасалиева депутатские фракции и парламентские коалиции по новому проекту конституции становятся основными субъектами не только внутренней, но и внешней политики. «С таким президентом, статус которого предусмотрен в проекте конституции Кыргызстана, не будет считаться ни один из глав государств СНГ», - заявил он в интервью киргизскому информационному агентству «24.kg». Политическая система, заложенная в проекте конституции будет отличаться неустойчивостью исполнительной власти, что делает неизбежными политические кризисы и регулярные отставки правительства, грозящие в неподготовленном обществе перерасти в анархию.

По прогнозам независимого киргизского эксперта Шерадила Бактыгулова политические кризисы в случае создания парламентской республики «обязательно будут». Для сглаживания их последствий он предлагает «четче обозначить механизмы взаимодействия органов власти, госструктур и органов местного самоуправления», а также «прописать разделение политических должностей от профессиональных», чтобы при очередной смене правительства состав государственных служащих каждый раз полностью не менялся. Тем не менее, Ш. Бактыгулов не исключает, что правительство Киргизии в рамках модели парламентской демократии будет меняться раз в несколько месяцев.

Общественное движение «За возрождение государственности Кыргызстана» вообще выступило против каких-бы то ни было конституционных изменений. По словам лидера движения, бывшего секретаря Совета безопасности, генерал-майора СНБ Мирослава Ниязова очередная конституционная реформа в Киргизии неуместна, так как в стране сохраняется политическая нестабильность и провести референдум или выборы в такой обстановке очень сложно. «Парламентаризм успешно работает в тех странах, где демократические основы пустили глубокие корни, - заявил он в интервью Deutsche Welle, - А для Киргизии парламентаризм - полнейшая утопия. Нам кажется, что если мы примем хорошую Конституцию, то все проблемы сразу будут решены. На самом деле все наши беды и страдания связаны не с Конституцией, не с формой правления. Они - в людях, которые у власти». По мнению М. Ниязова, в настоящее время Киргизия находится у опасной черты, за которой может последовать раскол между севером и югом, межэтнические конфликты, гражданское противостояние и вооруженные столкновения, причем одними выборами и референдумами эти проблемы решить не удастся.

Временное правительство Киргизии в определенном смысле оказались в патовой ситуации. С одной стороны, опыт двух предыдущих правлений убеждает в опасности концентрации власти в одних руках, неизбежно ведущей к монополизации административных и экономических ресурсов одним из кланов. С другой стороны, введение парламентской республики с большой долей вероятности еще более дестабилизирует и без того напряженную общественно-политическую обстановку.

Выходом из этой ситуации мог бы стать законодательный запрет комплектования органов власти по клановому принципу или же закрепление тех или иных государственных должностей за определенными этнорегиональными общностями.

Подобная система в советский период существовала в Казахской ССР, где пост первого секретаря республиканской компартии неформально был закреплен за Старшим, председателя Верховного совета – за Средним, а председателя Совета министров – за Младшим жузом.

Однако на запрет формирования органов власти по клановому принципу, скорее всего, никто не пойдет, так как это лишит политиков их социальной базы, а закрепление должностей за членами определенных кланов институционализирует родоплеменную систему и еще более расшатает национальное единство киргизов. В такой ситуации обычно возрастает общественный запрос на «крепкую руку» - сильного и харизматичного лидера, который мог бы спасти в критический момент государство от полного краха. Возможно, что появление движения «За возрождение государственности Кыргызстана» во главе с представителем силовых структур как раз и является ответом на этот запрос.