Чиновники воруют по закону

Страну то и дело сотрясают скандалы, связанные то с системой гособоронзаказа, то массовой закупкой «Мерседесов», «Тойот» и «БМВ» для бедных муниципалитетов, то со слишком дорогим обслуживанием резиденций и правительственных зданий, в которых живут и работают слуги народа.

Ещё в декабре прошлого года Генпрокуратура России выявила в пресловутом законе о госзакупках (94-ФЗ) более 20 коррупциогенных факторов. Казалось бы, после этого ни у кого не должно было оставаться сомнений, что латанный-перелатанный закон, который впрямую используется чиновниками для «откатов», надо срочно менять и переходить на контрактную систему госзаказа, как в развитых странах мира. Часто говорят об этом премьер и президент, а дело вновь заканчивается внесением в пресловутый закон отдельных поправок.

Что же мешает проведению реформы госзаказа и почему не заинтересованы во внедрении федеральной контрактной системы не только региональные, но и ведомственные элиты?

Ведущие экономисты уверены, что переход на контрактную систему не чья-то прихоть, а объективная необходимость. Об этом говорит и мировой опыт системы госзакупок.

К тому же, сегодня, по их мнению, все условия для перехода к цивилизованной системе госзакупок в России созданы. Надо только воспользоваться удачным моментом, сформировать основы федеральной контрактной системы, а вместе с ними и конкурентоспособную систему управления развитием модернизации страны.

Госконтракты – национальная гордость Америки

Лучше всех в деле контроля за госзакупками преуспели американцы. Наряду с Федеральной резервной системой, которая обеспечивает позиционирование доллара как мировой резервной валюты, Федеральная контрактная система является главным и наиболее эффективным инструментом проведения отраслевой и региональной политики, обеспечивающей конкурентоспособность и обороноспособность США. Не случайно ею заинтересовался в своё время советский премьер Алексей Косыгин. А Президент России Дмитрий Медведев дал поручение подготовить реформу госзаказа ещё осенью прошлого года, оценив объемы воровства в этом секторе экономики в триллион рублей в год.

«Сами по себе госзакупки не являются самоцелью. Более того, если рассматривать мировую практику развитых стран, то основной целью госзакупок является даже не развитие конкурентной среды, а проведение отраслевой региональной политики, потому что объём государственных закупок в разных странах определяется по-разному, но составляет внушительную сумму – от 30 до 50 процентов размера ВВП. И не использовать этот рычаг для развития страны, удовлетворения общественных потребностей было бы, в общем-то, преступно», - считает и автор солидного издания на эту тему, аудитор Счетной палаты Александр Пискунов.

При этом создалась ситуация, при которой сам этап размещения заказа для госнужд может быть, как выразился А. Пискунов, абсолютно юридически стерильным. Но если сговор участников торгов состоялся до того, то «освященный таким образом контракт потом исправить уже практически невозможно». Потом возникает дополнительное соглашение, и цена вопроса оказывается гораздо больше первоначальной.

Государство скупает недострой

То, как работает механизм госзакупок в России, можно понять на примере приобретения сложного медицинского оборудования (томографов). От того, что их закупили по разумной цене, мало что изменилось, если учесть, что к моменту их приобретения не были построены соответствующие здания, не получена лицензия, не подготовлен персонал. Выходит, что, простояв на складах, это дорогущее оборудование уже выработало 50 процентов своего гарантийного ресурса.

В отличие от нас американцы, к примеру, рассматривают наряду с десятками типовых контрактов, регулирующих порядок приобретения простых товаров, в первую очередь закупку «жизненных циклов» с длительным процессом разработки, изготовления, эксплуатации и т.д.

А мы, условно говоря, по словам того же А. Пискунова, за счёт казны покупаем дорогу, которую ещё строят. Потом другой организации платим деньги за ремонт этой дороги. И всем вроде бы хорошо, кроме тех, кто по ней ездит.

Если бы мы приобретали не просто строительство дороги, а ещё и жизненный цикл её эксплуатации, капитального ремонта, скажем, через 3 или через 5 лет, тогда тот, кто строит, понимал бы, что ему придётся нести ответственность, в том числе и материальную, за то, что эта дорога быстро разрушается.

Практика приобретения «жизненных циклов», когда проект и контракт рассматриваются как единый объект управления, позволяет, к примеру, сегодня Пентагону планировать экономию только на закупках вооружений для армии США порядка 40 млрд. долларов в год. Да плюс ещё – перераспределение в течение пяти лет ста миллиардов долларов на приоритетные работы. Только по одной этой статье американцам удаётся экономить столько, сколько мы тратим в год на вооружение.

Мы же на первом уровне кооперации чётко видим только бюджетный рубль. Всё, что дальше с ним происходит, отследить довольно трудно.

Деньги есть – ума не надо?

Принято считать, что на госзакупках страна теряет триллион рублей. На самом деле, картина ещё страшнее. Потому что учитываются только издержки, связанные с процедурами ценообразования и исполнения контрактов. Но если при этом посмотреть ещё и на эффективность этих контрактов, на последствия того, что мы закупаем (а закупаем, порой, то, что нам и не нужно), то эти издержки гораздо больше, чем один триллион рублей.

Кризис, в частности показал, что жить по принципу – деньги есть ума не надо – не получается. Имея максимальные золотовалютные резервы, наша экономика испытала максимальный стресс по отношению к экономикам G-20.

И если говорить об умной экономике, то, в первую очередь, по мнению того же А. Пискунова, надо вести речь не об умных объектах, будь то супер-ЭВМ, атомные электростанции или ГЭС. Надо говорить об умной системе управления. И это требует не меньшего внимания, чем нанотехнологии и, естественно, соответствующих денег.

Американцы для того, чтобы получить более 60 млрд. экономии на военных закупках ежегодно, за два десятилетия потратили 24 млрд. (в среднем 3,5 млрд. долларов в год) на создание системы управления государственными закупками. Не правда ли, неплохой бизнес на экономии? А главное его преимущество в том, что отстроена система ответственности, нацеленная на конечный эффект.

Вот и в докладе комиссии президента Франции Николя Саркози, над которым работали нобелевские лауреаты Джозеф Стиглиц и Амартия Сен, прямо говорится: самая страшная ошибка – это когда вы подменяете цели условиями для достижения целей. А мы всё время создаём условия для конкуренции и надеемся, что, поливая дешёвыми деньгами страну, дикорастущие цветы, ягоды обеспечат нам прелести конкурентности.

Ведомственный сепаратизм

Совершенно понятно, что невозможно дальше мириться с ситуацией, когда практически 80 процентов бюджетных средств на абсолютно законном основании размещаются нерационально, когда не составляется прогноз потребностей, не отработана система планирования, регулирования, исполнения госзаказа и когда никто не оценивает последствия его реализации.

Казалось бы, всё говорит о том, что порочную систему надо срочно менять. Но дискуссия продолжается. И это, свидетельствует о серьёзном ведомственном сепаратизме.

Зачастую во главу угла ставятся не столько цели повышения эффективности государственных закупок, удовлетворения нужд общества, обеспечение конкурентоспособности и обороноспособности страны, сколько сохранение контроля над финансовыми и материальными потоками тех или иных юридических и физических лиц.

На сегодня существует два конкурирующих друг с другом документа – концепция поправок в закон о госзаказе, подготовленная ФАС, и концепция нового закона «О федеральной контрактной системе» (ФКС), разработанная Минэкономразвития. То есть, по сути, в вопросе о госзаказе два ведомства оказались принципиальными оппонентами. ФАС решила пойти по пути совершенствования закона.

Экономисты же полагают, что о «94-ФЗ» надо забыть и всё, что связано с госзакупками, прописать в новом законе о контрактной системе. На их стороне – ВПК, Минрегион, Минтранс и ещё целый ряд министерств и ведомств.

Не склоняется к отмене закона и Минфин, контролирующий более 53 процентов бюджетных расходов, в первую очередь связанных с закупками. Оно и понятно – кто же согласится лишиться монополии в такой важной сфере? Притом, что миссия Минфина не предполагает ответственности ни за один из результатов экономического развития. Ведь это ведомство спрашивают только за своевременность, полноту доведения средств и сбалансированность бюджета.

Где же выход из создавшейся ситуации?

Безусловно, перепрыгнуть сразу в состояние, в котором находятся развитые страны, невозможно. Но двигаться в этом направлении необходимо. На первых порах нужна переходная модель, которая бы аккумулировала всё лучшее, что наработано в сфере исполнения госзаказа.

Если объединить эти наработки, то, как полагают специалисты, мы можем получить такие возможности, которых на сегодня нет ни у кого в мире – такой синергетический эффект, который реально может сказаться на конкурентоспособности страны.

И это не такая уж фантазия. Перейдя на контрактную систему, мы получим возможность проследить, как расходуется бюджетный рубль. Понятно, что противодействие чиновников будет только нарастать, потому что «мутная вода» закона устраивает огромное количество людей, которые на этом кормятся. Но отступать некуда.