Есть ли будущее у Дейтонского соглашения?

Представители Института демократии и сотрудничества отправились в Боснию по приглашению Фонда изучения Балканских стран им. лорда Байрона. Они посетили города Баня-Лука, Биелина, Братунац и Сребреница и побеседовали с премьер-министром Республики Сербской Милорадом Додиком.

Этот визит состоялся вскоре после решения Верховного представителя международного сообщества об аннулировании резолюции, принятой Национальной Ассамблеей Республики Сербской, о возвращении республике полномочий, которые ранее, согласно постановлениям Верховного представителя, были переданы на федеральный уровень.

Эта инициатива – всего лишь последний пример того, как Верховные представители в течение многих лет с помощью подобных постановлений отменяют решения законно избранных органов и узурпируют власть. Становится очевидной вся спорность идеи назначения Верховного представителя – международного чиновника, упивающегося ролью правителя государства, фактически являющегося протекторатом, и использующего для подготовки Боснии и Герцеговины к вступлению в ЕС явно недемократические методы.

Это решение не выбивается из общего фона последних инициатив: того, что представляется консолидированными усилиями новой администрации Барака Обамы в Вашингтоне по завершению «незаконченных дел» на Балканах, то есть стремления положить конец временному Дейтонскому соглашению и централизовать власть в Боснии и Герцеговине.

Дейтон и его последствия

В 1995 году, после окончания военных действий в Боснии, на воздушной базе США в г. Дейтон, штат Огайо, были успешно достигнуты договоренности о мире. Мирный договор имел форму соглашения (Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцоговине), включавшего в себя конституцию Боснии и Герцеговины, а также предусматривавшего возможность для военной оккупации страны и создания Канцелярии Верховного представителя международного сообщества. Эти два момента, разумеется, в итоге оказались важнее самой конституции, по тому что (как мы увидим позднее) они - и в особенности назначение Верховного представителя – в действительности сводят ее значение на нет. Все дело в Статье V Приложения №10 к Дейтонскому соглашению, согласно которой «Верховный представитель выносит окончательное решение на месте в отношении толкования настоящего Соглашения об осуществлении гражданских аспектов мирного урегулирования». Другими словами, Верховный представитель в Боснии и Герцеговине является сувереном (если понимать под словом «суверен» право принимать окончательные, не подлежащие обжалованию решения).

Боснию и Герцеговину иногда называют протекторатом, и она действительно во многих отношениях на него похожа. Хотя с формальной точки зрения это независимое государство, имеющее членство в ООН. Полномочия Верховного представителя закреплены Дейтонским соглашением, включающим в себя конституцию страны, под которым стоят подписи представителей Боснии и Герцеговины, Хорватии и Союзной Республики Югославии. Разумеется, вдохновителями Дейтонского соглашения были американцы и, в меньшей степени, европейцы – главы этих государств стояли за спиной подписывавших соглашение и сами подписали его как свидетели. Но официально Дейтонское соглашение является договором региональных властей, в котором задействованы три стороны боснийского конфликта.

Часто можно услышать ошибочные утверждения о том, что Босния и Герцеговина находится под патронажем ООН, однако это не так. Верховного представителя нередко считают уполномоченным ООН, но ни он, ни его канцелярия не имеют отношения к этой организации. Вообще-то, не совсем ясно, кого же именно он представляет. Однако его кандидатуру действительно должен одобрить Совет Безопасности ООН после того, как она назначается Руководящим комитетом Совета по выполнению Мирного соглашения.

Конституция подразумевает возможность разделения Боснии и Герцеговины на два государственных образования: Республику Сербскую и Федерацию Боснии и Герцеговины. Изначально предполагалось, что федеральные власти будут обладать только представительскими полномочиями, однако (как мы увидим в дальнейшем) это ключевое условие ставит под вопрос автономию двух образований. Ведь для вступления в ЕС необходимы сосредоточение власти в руках федерального правительства, подчинение условиям Соглашения о стабилизации и ассоциации и, конечно, частичная передача властных полномочий Брюсселю.

В течение нескольких лет после подписания Дейтонского соглашения поддержка процесса вступления Боснии и Герцеговины в ЕС осуществлялась при условии соблюдения государством основных положений мирного договора. «Темпы интеграции Боснии и Герцеговины в европейские структуры будут определяться в зависимости от того, как она будет соблюдать взятые на себя в Дейтоне обязательства». - провозгласил Совет по выполнению мирного соглашения 16 декабря 1998 г. Совет является неформальным органом, созданным сразу после подписания Дейтонского соглашения, полномочия которого позволяют ему назначать Верховного представителя. Однако эта практика изменилась в феврале 2002 г., когда Верховный представитель стал также Специальным представителем ЕС. Пэдди Эшдаун, став Верховным представителем, занял еще более агрессивную позицию, чем его предшественники (хотя и они в основном проводили политику, явно направленную против сербов и хорватов) и казался полным решимости обойти все препятствия на пути к европейской интеграции.

Возможно, именно благодаря этим новым стараниям, ЕС вскоре стал считать Дейтонское соглашение необязательным условием вступления Боснии и Герцеговины в Евросоюз, а помехой на пути к нему. В отчете, представленном Еврокомиссией Совету министров, говорится:

«[Дейтонское соглашение]…привело к созданию чрезвычайно децентрализованного государства. Федеральная конституция и конституции государственных образований обеспечивают существование блокировочных механизмов, защищающих «жизненные интересы» народов всех частей страны. Эти механизмы, с одной стороны, гарантируют соблюдение прав каждого народа, однако с другой – усложняют законодательный процесс и могут завести его в тупик. В то время как в условиях европейской интеграции очень важно, чтобы оба государственных образования функционировали должным образом, их многочисленные институты должны работать с тем результатом, которого ожидают от современной демократической страны».

«Созданную в Дейтоне систему часто критикуют как внутри, так и за пределами Боснии и Герцеговины. Разумеется, с точки зрения европейской интеграции, трудно назвать существующую систему оптимальной».

На первый взгляд, тот факт, что Верховный представитель является еще и Специальным представителем ЕС, кажется обоснованным, однако на самом деле это не так. Верховный представитель в действительности никого не «представляет»: он управляет Боснией и Герцеговиной (или по крайней мере надзирает за правлением на федеральном уровне и в автономиях, вмешиваясь в него, когда ему удобно). Но как Специальный представитель ЕС он представляет Евросоюз. Другими словами, Верховный представитель может вести переговоры о том, соответствует ли Босния и Герцеговина стандартам для вступления в ЕС, сам с собой!

И наконец, важно подчеркнуть, что ни один аспект Дейтонского соглашения – ни конституция Боснии и Герцеговины, ни крайне важный вопрос о создании Канцелярии Верховного представителя - ни разу не выставлялся на всенародный референдум и не был ратифицирован с помощью какой-либо демократической процедуры. Дейтонское соглашение было упражнением по созданию государства посредством международного договора – более того, создания государства, которое огромная часть населения не хотела считать своим, и против которого воевала в течение трех лет. Это договор, который был подписан под давлением США заинтересованной стороной (Босния и Герцеговина) и двумя ее соседями. Боснийских хорватов и сербов в Дейтон не пригласили: Боснию и Герцеговину представлял мусульманский президент Алия Изетбегович. Первый Верховный представитель Карл Блиндт обнажил всю недемократическую природу соглашений, заключенных в Дейтоне, когда написал: «Никто не считал правильным утверждать конституцию в парламенте или сходным образом. Это должна была быть конституция, утвержденная директивой международного сообщества» (Carl BILDT, Peace Journey: The Struggle for Peace in Bosnia, London: Weidenfeld and Nicolson 1998, p. 139.)

«Боннские полномочия»

Самое важное из всех полномочий Верховного представителя – то, что обозначено в Статье V Приложения №10 к Дейтонскому соглашению: право самому интерпретировать свои полномочия и условия соглашения. Это «окончательное право» на интерпретацию – абсолютно аномальная практика, нарушающая все общепринятые принципы, в особенности, принцип разделения властей. Впоследствии Верховные представители использовали эту статью не только для принятия беспрецедентных решений, например, таких как отстранение от должности законно избранных представителей власти или разгон парламента, но и для расширения собственных полномочий. Один из первых Верховных представителей разъяснил это довольно четно: «Если вы внимательно прочтете Дейтонское соглашение, - заявил Карлос Вестердорп в 1997 г., - вы увидите, что Приложение 10 даже дает мне возможность самому интерпретировать мои полномочия и власть».

Когда Совет по выполнению мирного соглашения собрался в Бонне 9-10 декабря 1997 года, вскоре после этого памятного заявления Верховного представителя, все решения, принятые и задуманные Вестердорпом, были одобрены. В Параграфе XI.2 Выводов Конференции сказано:

«XI. Верховный представитель

Совет одобряет усилия Верховного представителя и его сотрудников, целью которых является выполнение условий мирного соглашения. Эти усилия подчеркивают важность роли Верховного представителя в обеспечении условий поддержания мира в Боснии и Герцеговине, а также его ответственность за координацию действий гражданских организаций Боснии и Герцеговины. Совет подтверждает, что его Руководящий комитет будет предоставлять Верховному представителю политическое руководство по поддержанию мира. Совет будет продолжать организовывать ежемесячные встречи и приглашать к участию в них представителей значимых международных организаций. Совет приветствует согласие Верховного представителя представлять отчеты в соответствии со Статьей II Приложения №10 к Соглашению о мире. Совет выражает желание регулярно получать отчеты Верховного представителя о взаимодействии с муниципалитетами по вопросу соблюдения мирного соглашения.

Совет приветствует тот факт, что Верховный представитель выносит окончательное решение на месте в отношении толкования Соглашения об осуществлении гражданских аспектов мирного урегулирования с целью облегчения разрешения противоречий путем принятия сдерживающих решений, которые он посчитает необходимыми, по следующим вопросам:

- определение времени, места проведения и назначение председателей для собраний общественных организаций;

- принятие временных мер в случаях, когда стороны не могут достичь соглашения, которые будут иметь законную силу до тех пор, пока Президиум или Совет министров не примут по спорному вопросу решение, соответствующее условиям мирного соглашения;

- прочие меры, гарантирующие выполнение мирного соглашения на всей территории Боснии и Герцеговины и ее государственных образований, а также беспрепятственный контроль за деятельностью местных институтов. Эти меры включают в себя действия, направленные против представителей общественных и государственных структур, отсутствующих на собраниях без уважительной причины или уличенных Верховным представителем в нарушении законных обязательств по соблюдению условий мирного соглашения».

Иными словами, Боннская конференция только одобрила и приветствовала все, что Верховный представитель уже сделал и еще только собирался сделать, она не даровала ему новых полномочий. Не сделала она этого лишь по той причине, что не могла этого сделать: Совет по выполнению мирного соглашения, созданный после того, как были достигнуты дейтонские договоренности, в самом Дейтонском соглашении не фигурирует. Он был создан в основном по инициативе Европейского Союза, так как европейцы были возмущены тем, что Дейтон был целиком и полностью творением американцев, и хотели получить большее влияние в области выполнения соглашения.

Чтобы понять, каков в действительности статус (или лучше сказать отсутствие статуса) Совета по выполнению мирного соглашения, необходимо вспомнить об обстоятельствах, при которых он был создан. Если дейтонские переговоры начались 21 ноября 1995 года, то первое собрание Совета по выполнению мирного соглашения было назначено на 8-9 декабря в Ланкастер-Хаус (Лондон). Даже глава британской делегации Дейтонской конференции Дэйм Паулин Невилл-Джонс, которая помогала созданию Совета, признала: «Все знали, что это все не по-настоящему». Совет работал в условиях«юридического вакуума» (Цитата взята из превосходной работы Дэвида Чендлера «От Дейтона к Европе» (FromDaytontoEurope, 2004.)).

Это означает, что ссылка Верховного представителя на Статью V Приложения №10 к Дейтонскому соглашению и так называемые «боннские полномочия» для оправдания своих спорных решений об аннулировании парламентских постановлений или смещении с должности официальных лиц – явление аномальное. Однако на деле Верховные представители пользуются этими объяснениями регулярно. «Боннские полномочия» вызывают много вопросов, так как не являются «полномочиями» в привычном смысле этого слова. На Верховного представителя не возложено каких-либо конкретных обязанностей по обеспечению исполнительной власти. Вместо этого ему предоставлена оговорка, позволяющая ему самому интерпретировать собственные полномочия, и, таким образом, он получает возможность действовать без какого-либо контроля со стороны судебной власти, политической системы и парламента.

Иными словами, Верховные представители, институт, созданный для наблюдения за движением Боснии и Герцеговины в сторону демократии в течение одного года, на деле не просто высосали из Боснии весь демократический дух, отменяя решения, принятые демократически избранными органами, они подорвали основы законности в стране. Ведь основной принцип верховенства закона (и не только сформулированный Монтескье) гласит, что представитель власти не может сам интерпретировать и расширять собственные властные полномочия.

В дальнейшем ситуация может усугубиться. Босния уже вступила на путь к членству в ЕС.16 июля 2008 г. она подписала Соглашение о стабилизации и ассоциации с Евросоюзом, а в феврале 2009 г. ратифицировала его. Подписание и ратификация этого соглашения ознаменовали собой кульминацию процесса расширения ЕС к «Западным Балканам», начатого в ноябре 2000 г., Загребском саммите ЕС, включавшего создание фонда Общественной поддержки реконструкции. Демократизации и стабилизации. Так как Специальный представитель ЕС должен будет принять на себя полномочия Верховного представителя международного сообщества, когда его канцелярия будет в конце концов расформирована (или скорее видоизменена), практически вся боснийская политика будет подчиняться указам Брюсселя и потребности подготовить страну к вступлению в ЕС.

В частности, страна неизбежно будет продолжать ощущать давление, направленное против существования автономных образований. В 1999 г. Верховный представитель Карлос Вестерндорп своим указом сместил с поста президента республики Сербской Николу Поплашена, в 2001-м, его преемник Вольфганг Петритш отверг хорватского члена Президиума Анте Йелавича, который также был лидером ведущей политической партии боснийских хорватов «Хорватское демократическое содружество», а в 2005-м Пэдди Эшдаун отстранил от должности Драгана Човича, еще одного представителя хорватского народа в Президиуме. Это только самые яркие примеры принимаемых Верховными представителями решений. За последние годы подобным образом были отстранены от работы сотни политических и общественных деятелей (Полный список этих решений доступен в архиве на сайте Канцелярии Верховного представителя).

Резолюция Национальной Ассамблеи от 14 мая 2009 г.

Резолюция, принятая Национальной Ассамблеей Республики Сербской 14 мая 2009 г. должна была положить конец тенденции к централизации власти. Резолюция напоминает, что полномочия институтов БиГ определены в конституции Боснии и Герцеговины, содержащейся в Приложении IV к Дейтонскому соглашению, которое было подписано Республикой Сербской. В особенности резолюция предлагает обратить внимание на Статью III этой конституции, которая предполагает, что автономии сохраняют все властные полномочия, которые не предоставлены федеральным властям. Ранее Национальная Ассамблея изучила предмет и выяснила, что федеральному правительству было предоставлено 68 властных функций, из которых только 3 были приняты в соответствии со Статьей III.5 конституции БиГ. В резолюции утверждается, что решение Верховного представителя о передаче властных полномочий на федеральный уровень не соответствует демократическим принципам и не способствует укреплению демократических институтов. Ассамблея заявила, что в дальнейшем будет считать любые подобные действия по передаче власти решением сверху неприемлемыми. Она также отметила, что дальнейшие действия по передаче властных полномочий на другой уровень будут приравнены к внесению изменений в конституцию. И, в том случае, если это приведет к началу переговоров о новой конституции, в обсуждения должны будут быть включены вопросы об уже внесенных изменениях. Ассамблея приняла решение о проведении ежегодных исследований об эффекте, последовавшем за переходом власти от одних органов к другим. Она также дала указание своему представителю на федеральном уровне предупреждать о подготовке любых изменений в разделении властных полномочий. Республика Сербская также призвала закрыть Канцелярию Верховного представителя и заменить ее на Канцелярию Специального представителя ЕС без права оказания влияния на политику БиГ. С особой настойчивостью Ассамблея призвала Верховного представителя отказаться от так называемых «боннских полномочий» и потребовала аннулировать последние решения о перераспределении властных полномочий и восстановить в правах граждан, потерявших в результате подобных действий часть своих свобод.

Беседа с Милорадом Додиком

Действительно, власти боснийских сербов крайне огорчены решением Канцелярии Верховного представителя об отмене резолюции. На сайте Национальной Ассамблеи размещено заявление о недопустимости отмены сверху решений демократически избранного парламента в демократической стране. Господин Додик начал с того, что рассказал представителям ИДС о том, что враждебное отношение всех Верховных представителей остается неизменным, независимо от того, кто находится у власти в Сербии и Республике Сербской – Милошевич, Караджич, Таджич или он сам. «Наши отношения с Соединенными Штатами находятся на самой низкой точке». - Отметил он, добавив, что антиамериканизм среди сербов неуклонно растет. Американцы и европейцы проводят ту же политику, которую они проводили, когда у власти был Алия Изетбегович. Даже события 9/11, «которые имели свои последствия здесь, в Боснии», ничего не изменили.

- Мы приняли условия Дейтона, но на самом деле мы никогда не хотели быть частью Боснии и Герцеговины. Мы смирились с этой ситуацией, потому, что у нас не было выбора.

Додик выразил протест требованиям западных стран, в особенности Британии, следовать «духу» Дейтона, а не его букве и отметил, что таким образом они отобрали у Республики Сербской ее законные полномочия. Худшим Верховным представителем был, по его мнению, Пэдди Эшдаун. Господин Додик был возмущен тем, что при Эшдауне практика политических преследований стала нормой – людей не только смещали с должностей по указу Верховного представителя, они также оказывались в центре политически мотивированных уголовных разбирательств. Он рассказал, что объектами подобных расследований были три члена Президиума БиГ - Анте Йелавич, Драган Чович и Мирко Сарович, которых впоследствии освободили. Это доказывает политическую подоплеку подобных разбирательств, ведь как только должностному лицу предъявляется официальное обвинение, он тут же отстраняется от должности. Более того, обвинителями в подобных делах являются иностранцы, которые не находятся на государственной службе в Боснии и Герцеговине и не придерживаются в своей работе должных юридических стандартов. Господин Додик отметил, что сербы и хорваты выступают против централизации власти, однако эта идея активно продвигается, в основном, благодаря усилиям посольства США в Боснии и Герцеговине.

Додик настаивает, что Республика Сербская и Босния и Герцеговина в целом являются стабильной зоной и не имеют серьезных проблем. Экономическое состояние области благополучно, уровень занятости населения – высокий (члены делегации ИДС могут подтвердить, что Республика Сербская действительно выглядит на удивление процветающей, даже больше, чем сама Сербия)

- Наши проблемы начинаются, когда мы выходим за пределы Республики Сербской и встречаемся с международным сообществом. – говорит Додик.

Он также рассказал, что боснийские сербы и хорваты договорились работать вместе и выработать единый подход (господин Додик действительно очень популярен среди хорватов и даже был выбран «Человеком года» в Мостаре в 2006 г.). Додик добавил: «Судьба боснийских хорватов очень печальна. Их вынудили объединиться в федерацию с мусульманами, но их голоса никогда ничего не решают». Господин Додик полагает, что лучшим решением для Боснии будет разделение на два государства, но, разумеется, это решение должно быть достигуто путем переговоров.

- Возможен только мирный развод. Это будет самый предпочтительный вариант в условиях многолетних трений. Но я знаю, что международная общественность это не поддержит.

В противном случае решение необходимо искать в конфедеративном устройстве. Однако сейчас страна движется в противоположном направлении: 80% властных полномочий были переданы на высший уровень. В заключение Додик отметил, что американцы вооружают врагов боснийских сербов (мусульман), и что единственный вопрос в том, когда же Европа откроет глаза на проблему, ведь уровень напряженности близок тому, каким он был во время протестов в мусульманских кварталах Франции в 2005 г.

Заключение

Дейтонское соглашение было заключено в отношении неспокойных частей Боснии и Герцеговины после трех лет бесплодных попыток урегулирования конфликта (На самом деле есть все основания считать, что иностранное вмешательство только усугубило ситуацию). Хорваты и сербы предпочли бы не находиться в составе Боснии и Герцеговины, однако они приняли условия соглашения во избежание продолжения войны. Они поступили так, основываясь на убеждении, что их автономия будет сохранена. В случае данных двух этнических групп эти ожидания – и упорный отказ Верховных представителей оправдать их – привели к возникновению напряженности в отношениях Канцелярии Верховного представителя с этими народами, длившейся целое десятилетие. Печально видеть, что новый Верховный представитель продолжает проводить политику своих предшественников, которая совершенно несовместима с лучшими принципами демократии и верховенства закона. Гораздо разумнее для международного сообщества было бы продумать способы распределения властных полномочий между тремя этническими группами Боснии, или, возможно, даже способы достичь договоренностей о «бархатном разводе» по чехословацкому сценарию.

Институт демократии и сотрудничества благодарит Фонд изучения балканских стран им. лорда Байрона за любезное приглашение в Боснию и Герцеговину и организацию столь интересных встреч на высоком уровне.

Перевод Дарьи Карпухиной