Европейская интеграция: цена вопроса

9 из 13 самых неблагополучных в плане коррупции государств ЕС – его новоиспеченные члены. Вместе с тем, 10 из 12 государств ЕС, где уровень коррупции снизился в период с 2004 по 2009 гг., – это все те же недавно вошедшие в его состав страны. Напротив, в 12 старейших государствах Евросоюза за аналогичный период ситуация значительно ухудшилась. Пути европейской интеграции неисповедимы…

Годы 2004 и 2007-й были отмечены массовым вступлением в ЕС стран с традиционно высоким уровнем коррупции. Под коррупцией подразумевается злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды. Это в первую очередь подкуп чиновников, взяточничество в области частноправовых сделок, заключаемых государственными организациями, растрата и нецелевое использование государственных средств. Все это подрывает конкуренцию и приводит к значительным потерям ресурсов, предназначенных для дальнейшего развития.

Сегодня, когда с момента самого масштабного в истории расширения ЕС прошло уже пять лет, нам кажется вполне естественным рассмотреть более детально проблему коррупции. Для этого рассмотрим сначала показатели за 2009 год для каждого из государств ЕС, затем проследим их динамику, сравнив с показателями 2004 года, и, наконец, посмотрим изменения показателей, отражающих коррупцию в масштабах всего ЕС-27, а также отдельно для ЕС-15 и для 12 новых государств-членов ЕС (НГЧ).

Индекс восприятия коррупции (ИВК)

Индекс восприятия коррупции (ИВК), составляемый международной организацией Трансперенси Инернешнл (в буквальном переводе с англ. Transparency International – «Международная прозрачность»), ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Это составной индекс, своеобразный «опрос опросов», основанный на данных экспертных опросов и исследований в отношении коррупции, проводимых различными независимыми и авторитетными организациями. Так ИВК-2009 основан на данных 13 различных опросов и исследований. В процессе обобщения данных отдельных исследований каждая страна получает оценку по 10-балльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции (наиболее высокую «прозрачность» экономики), а 0 баллов – самую высокую степень коррупции (минимальную «прозрачность»). Средняя оценка, таким образом, будет находиться в районе 5 баллов. Самые низкие оценки в 2009 году получили Сомали (1,1 из 10) и Афганистан (1,3 из 10), а самые высокие – Новая Зеландия (9,4 из 10) и Дания (9,3 из 10). Последняя, как известно, с 1973 года является членом ЕС. Однако далеко не все члены ЕС имеют столь высокий индекс прозрачности.

Если нанести данные ИВК-2009 для стран ЕС на карту Европы, то можно условно выделить два основных направления: ситуация стремительно ухудшается с севера на юг и с запада на восток.

Действительно такие страны, как Финляндия, Дания, Швеция в целом гораздо менее коррумпированы, нежели Италия или Греция. Одновременно в странах Западной Европы, за исключением все той же Италии и Португалии, в целом все выглядит намного благополучнее, чем в странах Восточной Европы и бывшего коммунистического блока, где Эстония представляет, пожалуй, единственное исключение. При этом отчетливо вырисовывается так называемая «восточная ось коррупции», идущая с севера на юг: Румыния-Болгария-Греция.

Страны ЕС разделяет пропасть: разрыв по ИВК от 9,3 до 3,8 – не предел?

Согласно подсчетам ИВК-2009, общий балл для ЕС-27 равен 6,4 из10 возможных баллов. Если же рассматривать каждое отдельно взятое государство ЕС, то разброс между ними будет очень велик. Тем не менее, все их можно условно разбить на две группы: на те, чей индекс меньше, и на те, чей индекс больше среднего показателя 6,4.

К первой группе стран относятся: Греция (3,8), Болгария (3,8), Румыния (3,8 ), Италия (4,3), Латвия (4,5), Словакия (4,5), Литва (4,9), Чехия (4,9), Польша (5,0), Венгрия (5,1), Мальта (5,2), Португалия (5,8), Испания (6,1). В связи с чем, напрашиваются три вывода.

Во-первых, в этой группе из 13 неблагополучных в плане коррупции стран ЕС 9 – НГЧ. А это значит, что «груз прошлого» по-прежнему довлеет над ними. Словакия, к примеру, помимо прочего характеризуется также проведением сомнительных рыночных операций, крайне неудовлетворительной оценкой деятельности политической элиты, слабостью органов госконтроля и всей исполнительной системы, а также крайне суровым законодательством в отношении СМИ и НПО, существенно ограничивающим их деятельность. Другим вопиющим примером по данным Трансперенси Инернешнл является Латвия: «ее рейтинг снизился с 5,0 в 2008 г. до 4,5 в 2009 г. Во многом такое падение объясняется и коррупционными скандалами в высших эшелонах власти, и попытками предыдущего правительства пресечь деятельность Национального антикоррупционного агентства в 2008 г. Но больше всего последствий имел скандал, связанный со спасением местного банка в конце 2008 г., когда при активной поддержке правительства было принято решение о перенятии государством долей банка для спасения финансовой системы страны, хотя по сути там отстаивались лишь интересы собственников, инвесторов и, как предполагается, высокопоставленных чиновников. Результат – крах всей латвийской экономики и подрыв доверия к работе правительства».

Во-вторых, в эту группу из 13 стран входит одно из государств-основателей ЕС – Италия, которая является его членом с 1957 года. По-видимому, «возраст» и дата вступления в данном случае не являются гарантией благополучия, что в целом подрывает доверие к старейшим членам ЕС.

Особенно, когда те дают уроки, советуя остальным предпринимать больше усилий по преодолению коррупции.

В-третьих, Греция, вошедшая в состав Объединенной Европы 1 января 1981г., то есть 29 лет назад, и в Еврозону с 2001г. – 9 лет назад – в 2009 имеет тот же рейтинг, что и Болгария с Румынией, вошедшие в ЕС в 2007 г. Трансперенси Инернешнл сообщает: «Ситуация в Греции и значительное падение ее рейтинга с 4,7 в 2008 до 3,8 в 2009 вселяет серьезные опасения. Показатель ИВК за 2009 г. отражает недостаточную работу по реализации антикоррупционного законодательства, судебные проволочки и целую серию коррупционных скандалов в частном секторе, что является признаками слабости всей системы. Столь низкий индекс Греции наглядно демонстрирует, что сам факт вступления в ЕС не гарантирует автоматического снижения коррупции. Необходимо принятие как срочных, так и долгосрочных мер для того, чтобы страна соответствовала приемлемому уровню прозрачности и подотчетности». И хотя реакция финансовых рынков частенько бывает истеричной, все же нельзя не признать беспочвенным их недоверие в отношении Греции и предоставленным ею экономическим данным. Поистине нынешнее положение страны, подарившей миру демократию еще в V веке до н.э., не может не вызывать недоумения.

Ко второй группе стран относятся: Эстония (6,6), Словения (6,6), Кипр (6,6), Франция (6,9), Бельгия (7,1), Великобритания (7,7), Австрия (7,9), Германия (8,0), Ирландия (8,0), Люксембург (8,2), Финляндия (8,9), Голландия (8,9), Швеция (9,2) и Дания (9,3). В связи с чем, также напрашиваются два вывода.

Во-первых, в этой группе из 14 государств ЕС как минимум 3 относятся к так называемым НГЧ, из которых 2 – страны коммунистического блока. Это Словения и Эстония, которые к тому же значительно укрепили за последнее время свои позиции в общем рейтинге.

Таким образом, следует воздержаться от каких-либо огульных обобщений относительно стран Восточной Европы и признать, что в пост-коммунистических режимах нет ничего фатального.

Во-вторых, эта группа стран имеет в своем составе 5 из 6 государств-основателей единого европейского пространства (Франция, Бельгия, Германия, Люксембург Голландия). Из них самый высокий индекс у Голландии (8,9), самый низкий – у Франции (6,9). Но если подумать, то этот индекс – это самое меньшее, что можно ожидать от стран, некогда основавших Еврозону. Это вещь само собой разумеющая, и то, что Франция опережает Эстонию всего-навсего на 0,3 балла, выглядит, наверное, все-таки немного странно. Вероятно, недалек тот час, когда какая-нибудь из стран бывшего коммунистического блока уверенно обойдет Францию по этому показателю.

Трансперенси Инернешнл выражает в своем отчете за 2009 год обеспокоенность данным фактом: «Как и в 2008 г., по ИВК Франция занимает 24 строчку в мировом рейтинге с 6,9 из 10 возможных баллов. Деятельность ее политической элиты и функционирование государственных органов оставляют в целом не самое лучшее впечатление. Как и соседние Бельгия, Испания и Италия, сотрясаемые коррупционными скандалами, парализовавшими политическую жизнь, Франция также не избежала этой участи: в качестве фигурантов по самым громким процессам, таким как Анголагейт, Клирстрим и другие, проходили бывшие первые лица государства, в числе которых и представший перед судом в октябре 2009 г. Жак Ширак. Наконец, неоднократные заявления со стороны французского руководства о необходимости реформирования судебной системы и вовсе заставляют сомневаться в стремлении Франции пролить свет на громкие экономические преступления. Так, Парламентская ассамблея Совета Европы в резолюции, принятой 30 сентября 2009 г., открыто призывает Францию “пересмотреть законопроект об упразднении судов первой инстанции”, чтобы ни у кого не создалось “впечатления, что эта реформа направлена на защиту политической элиты от контроля со стороны судебных органов”».

Динамика изменения ИВК в странах ЕС с 2004 по 2009 год

За период с 2004 по 2009 гг. ИВК в странах ЕС претерпел немалые изменения. Единственная страна, которую не коснулись изменения индекса восприятия коррупции – Швеция, ее ИВК как и пять лет назад равен 9,2 баллам из 10 возможных. Остальные 26 стран можно разделить на две основные группы: страны, где ситуация улучшилась, и те, где напротив коррупция возросла.

К последним относятся следующие 14 государств, расположенных, начиная с наибольшей степени снижения балла ИВК и заканчивая наименьшей: Мальта (-1,6 балла), Испания (-1,0), Великобритания (-0,9), Финляндия (-0,8), Австрия (-0,5), Португалия (-0,5), Италия (-0,5), Греция (-0,5), Бельгия (-0,4), Болгария (-0,3), Люксембург (-0,2), Дания (-0,2), Германия (-0,2) и Франция (-0,2). Вот, что написал испанский ежедневник ABC о ситуации в Испании:

«Коррупция душит Испанию, превышая даже оборот наркотиков. […] В 2010 г. более 300 человек предстанут перед судом. […] Либо мы попытаемся спасти то, что осталось от былого престижа испанской демократической модели, либо мы умрем как демократия, погрязнув в зловонной яме коррупции».

ABC подчеркивает наличие «весьма сомнительных интересов, объединяющих не очень честных политиков и представителей преступного сообщества, маскирующихся под предпринимателей», в частности в строительном секторе, за счет которого и развивалась все последнее время испанская экономика – то, что в Испании принято называть «экономикой кирпича».

Отметим, что данная группа стран включает лишь два государства, относящихся к НГЧ, это Мальта, вошедшая в состав ЕС в 2004 г., и Болгария, вошедшая в 2007 г. По всей видимости, введения специального контроля в рамках борьбы с коррупцией для Болгарии оказалось недостаточно. На этом фоне вся помощь болгарскому Агропрому выглядит, по меньшей мере, двусмысленно. Конечно, выборы 2009 г. привели к власти правительство, предвыборная кампания которого прошла под флагом борьбы с коррупцией. Однако чтобы положить конец коррупции и пресечь организованную преступность намеченные реформы еще только предстоит внедрить, в то время как ЕС уже разморозил для Болгарии сотни миллионов евро, которых ее лишили в июле 2008 г.

Группа из других оставшихся 12 государств ЕС, чей ИВК улучшился по сравнению с 2004 годом, напротив, практически полностью состоит из новых государств ЕС: Польша (+1,5), Кипр (+1,2), Румыния (+0,9), Чехия (+0,7), Словения (+0,6), Эстония (+0,6), Словакия (+0,5), Латвия (+0,5), Ирландия (+0,5), Литва (+0,3), Венгрия (+0,3), Голландия (+0,2). Конечно, новые государства члены ЕС проделали здесь огромную работу. Однако же есть и другая информация, согласно которой рост ИВК Румынии, к примеру, следует рассматривать более скептично и сдержанно. Вот что сообщает по этому поводу Трансперенси Интернешнл: «Целая серия политических решений привела к ослаблению политических институтов, создавая впечатление, что коррупция возросла в стране с началом переговоров о вступлении в ЕС. Как это ни парадоксально, но вступление в ЕС отодвинуло на задний план принятие антикоррупционных реформ. Румыния, таким образом, оказалась перед лицом резкого ухудшения социального климата и сплоченности общества, отмеченных отсутствием политической воли и какой бы то ни было стратегии для борьбы с коррупцией».

В качестве положительного примера динамики индекса восприятия коррупции среди НГЧ Трансперенси Интернешнл выделяет Польшу: «Благодаря широкой политической поддержке и реформированию политической системы рейтинг Польши значительно повысился за последний год, с 4,6 в 2008 г. до 5,0 в 2009 г. Рост ИВК вызван целым рядом факторов: это и создание специального министерского Бюро по борьбе с коррупцией, и увеличение общего числа расследований Центрального анти-коррупционного бюро, и проект принятия специальной национальной стратегии для борьбы с коррупцией под названием Система противокоррупционной безопасности». Принимая во внимание размеры предстоящей помощи Польше, такое улучшение динамики ИВК только приветствуется. Напомним, что в целом за период с 2007 по 2013 г. Брюссель планирует выделить Польше порядка 67,3 млрд. евро из фондов ЕС на проведение региональной политики.

Общие изменения ИВК внутри европейского пространства

Как уже говорилось, общий балл ИВК 2009 для ЕС равен 6,4 из10 возможных баллов, что ставит 27 европейских государств на 31 позию в мировом рейтинге, между Арабскими Эмиратами (6,5) и Израилем (6,1), на одной строчке с Сен-Винсент и Гренадинами (6,4).

С демографической, экономической и дипломатической точек зрения процесс расширения ЕС чем-то напоминает игры с нулевой суммой, в которых сумма всех “выплат”, получаемых всеми игроками в конце игры, равна нулю.

Игроки платят друг другу и никакого создания или уничтожения “благ” не происходит. С коррупцией дело обстоит также?

Отвечая на этот вопрос, проследим общие изменения ИВК внутри ЕС. Итак, с 2004 по 2009 г. средний балл для 15 старейших государств ЕС снизился с 7,35 до 6,89, падение составило 0,46. За тот же период индекс 27 государств еврозоны снизился с 6,60 до 6,43 баллов. Падение составило 0,17. И только для 12 НГЧ аналогичный период отмечен подъемом общего балла ИВК на 0,89, с 3,80 в 2004 до 4,69 в 2009 г. Конечно, суммарный показатель НГЧ находится пока ниже среднемирового показателя в 5,0. Однако именно благодаря новым членам общее снижение индекса ЕС-27 выглядит не таким катастрофичным. Кто бы мог в это проверить 5 лет назад?

Данные наблюдения, конечно же, вызывают вопрос относительно причин такого ухудшения ситуации с коррупцией в ЕС-15. Для начала следует четко понимать, что удельный вес каждого из 15 государств далеко не одинаков, как не одинакова динамика изменения и показатели ИВК за весь последний период. Однако те государства, чей индекс упал по сравнению с 2004 г., а это: Великобритания, Финляндия, Австрия, Португалия, Италия, Греция, Бельгия, Люксембург, Германия и Франция, безусловно, повинны в сложившейся ситуации. Наибольшая же доля ответственности лежит на тех из них, чей индекс на 2009 г. оказался ниже среднеевропейского показателя 6,4, т.е. Италия, Испания, Греция и Португалия. Что характерно, именно эти страны и дают больше всего поводов для беспокойства относительно их финансового равновесия. Подчеркнем еще раз, что речь идет о средиземноморских и южных государствах Европы.

Вопрос о причинах разгула коррупции в ЕС остается открытым

Поиск причин роста коррупции в странах ЕС-15 вызывает острую полемику среди экспертов. Приведем в этой связи три точки зрения, отражающих основные мнения по данному вопросу.

Вот что писал на этот счет еще в феврале 2002 года один эксперт по странам Восточной Европы известный во Франции под псевдонимом Массада: «Разве падение Берлинской стены в 1989 г. могло пройти без последствий для стран Западной Европы и их режимов? Когда стена, разделявшая некогда два потока, снесена, их воды смешиваются. В природе это называется осмосом. Когда через мембрану происходит перенос веществ из одного раствора в другой, и в результате мы получаем нечто третье. Это привело к попаданию в западноевропейскую экономику определенных отсутствовавших там до недавнего времени практик, принесенных из стран советского блока, долгое время находившихся в изоляции от остальной Европы, да и мира в целом. Без сомнения падение стены сыграло здесь ключевую роль».

В 2010 г. посол Литвы во Франции Иоланта Балькуниене предложила другое объяснение: «Снижение индекса восприятия коррупции в некоторых странах ЕС-15 является отчасти результатом оголтелого либерализма, но это мое личное мнение, и я могу ошибаться. Все разрешено. Нет больше никаких ограничений.

В погоне за эффективностью и получением выгоды мы зашли сегодня слишком далеко. Это уже своего рода диктат, провоцирующий появление коррупции.

И не Брюссель, но каждое из государств ЕС отныне должно проявлять и понимать свою ответственность, устанавливая для себя ту или иную планку».

Наконец, профессор и специалист международного права Серж Сюр выдвигает третью гипотезу, созвучную чем-то и Массада, и Балькуниене: «Когда в ЕС вступили страны с высоким уровнем коррупции, – не все в одинаковой степени, но в целом – возник риск заражения остальных. Произошло следующее: в то время как вы боретесь с наиболее очевидными формами коррупции, вы автоматически снижаете общую планку, что неизменно приводит всплеску коррупции в тех странах, где она было до того момента относительно низкой. […] Но данная проблема коррупции касается не только Европы, она охватила весь мир. Торжество рынка, его стихийность, а также идея о том, что любой доход, каково бы ни было его истинное происхождение, это благо, привели к тому, что сегодня мы имеем дело с повсеместным распространением хищничества и хищнической модели поведения».

Как бы то ни было, «расширенный» Евросоюз крайне далек сегодня от разрешения проблемы коррупции. Все знают о проблемах, которые испытывает Греция, и которые отчасти являются прямым следствием традиционно высокой «культуры» коррупции в этой стране. Но как спокойно принять тот факт, что страна, являющаяся членом ЕС на протяжении 29 лет, имеет столь низкие показатели ИВК? Наверное, ей следовало бы извлечь урок из этого кризиса. И очень хочется верить, что Болгария и Румыния, находящиеся с ней на одной строчке в европейском рейтинге ИВК 2009 с показателем 3,8, не окажутся через 29 лет, в 2036 году, на том же уровне. А такое возможно – Греция доказала… Наконец, как новым так и старым членам ЕС необходимо приложить максимум усилий по выработке иммунитета к коррупции. Хотя бы для того, чтобы не тормозить развитие собственной экономики.

Перевела Ольга Вейнгарт