Столетие
ПОИСК НА САЙТЕ
31 января 2023
Нужен ли стране подлинно независимый контроль?

Нужен ли стране подлинно независимый контроль?

Юрий Болдырев
24.05.2007

Недавно Федеральное Собрание и президент внесли очередные изменения в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", в соответствии с которыми Дума и Совет Федерации потеряли право самостоятельно назначать аудиторов Счетной палаты – теперь это назначение может осуществляться лишь по предложению президента страны. Ранее, чуть более года назад, аналогичные изменения были внесены в Закон и в отношении руководителей Счетной палаты – председателя и заместителя председателя, которые до этих изменений назначались палатами парламента самостоятельно (председатель – Думой; заместитель председателя – Советом Федерации).

Что ж, есть основание вернуться к истории становления в нашей стране органа внешнего государственного контроля как важнейшего и, безусловно, совершенно необходимого института демократического государства.

В сознании нашего общества на протяжении длительного периода времени утверждалось представление о том, что контроль – что-то излишнее, мешающее работать. Объяснения этому можно искать как в крепостном праве (крестьяне работали, а выслужившиеся перед барином - присматривали), так и в советские времена (рабочие, крестьяне, инженеры, врачи, учителя и др. – работали, а, зачастую, опять же выслужившиеся карьеристы, "шибко идейные", - присматривали и рапортовали…). Постсоветская история добавила негатива к образу контролера, и тому есть два основания.

Первое основание: характер преобразования социально-экономической системы изначально и целенаправленно был задан как разрушительный - "уйти как можно дальше от коммунизма".#!# Следовательно, приветствовалось любое разрушение порядка, в том числе, в системе учета и контроля. Всякая же попытка препятствовать бездумному разрушению и того ценного, что было в прежней системе, наступало на интересы растущих экономических группировок, черпавших ресурсы для своего будущего могущества в беспорядке и возможности безнаказанно разворовывать страну. Соответственно, всякая конструктивная работа по обеспечению минимального порядка в стране целенаправленно подавалась и представлялась не иначе, как деятельность "антиреформаторская", препятствующая развитию. Чем ответственнее и честнее работал контролирующий орган и его должностные лица, тем более резкое неприятие это встречало в господствовавших средствах массовой информации, прямо зависимых от сил разрушения прежнего порядка, растущих на присвоении себе того, что прежде было общим.

И второе основание: разграбить огромное государство в одиночку не по силам никому. И власть старалась сделать общество своим союзником – путем вовлечения массы сограждан в соучастие в процессе, разумеется, на самом низшем уровне. Механизм этого был прост. С одной стороны, государство (включая правоохранительную и судебную системы) вдруг сбросило с себя ответственность не только за социальное обеспечение граждан, но и за выполнение работодателем своих обязательств перед работником, в том числе, за выплату зарплаты. С другой стороны, власть сквозь пальцы стала смотреть на любые нарушения в деятельности самозанятых категорий населения (кооператоров, челноков, всякого рода частных предпринимателей, лавочников и т.п.), что привело к выработке нового "делового" стиля, в рамках которого соблюдение законов, стандартов и т.п. стало не обязательным, а государственный контроль любого рода в значительной степени стал выступать в роли не более чем организованного рэкетира, снимающего с любого бизнеса свой процент.

Таким образом, в глазах массы населения удалось создать образ контроля как деятельности бессмысленной и даже вредной, а самих любого рода контролеров – как людей, в лучшем случае, бесполезных, только мешающих другим ("созидателям") работать. Понятия "контроль" и "управление" стали рассматриваться в массовом сознании чуть ли не как антагонисты. В частности, если работник контролирующего органа баллотировался на пост выборного руководителя, сторонникам другого кандидата не надо было доказывать, что конкурент недобросовестен или хотя бы плохой организатор. Достаточно было использовать словосочетания типа "контролер за рулем" - уже, вроде, абсурд…

А как же на самом деле – возможно ли эффективное управление без контроля? Может быть, "новые" силы, пришедшие на смену старым, действительно, научились работать без контроля - как излишнего и обременительного пережитка прошлого?

Разумеется, те, кто управлял процессами разрушения нашего государства, в том числе, путем устранения с пути государственного контроля, тоже не действовали вслепую. Реальное управление своей деятельностью они осуществляли скрыто, как это делает любая мафия, спецслужбы и т.п. - при помощи рычагов, публично не формализованных. Аналогично и контроль осуществлялся через институты, либо публично не формализованные, либо даже и формализованные, но только, как будто, не контрольные - разнообразные аналитические центры, группы "мониторинга процессов" и т.п. Если сосчитать, какое количество денежных средств было в совокупности затрачено на эти по сути контрольные структуры (в том числе, через "гранты на научные исследования"), то станет очевидно: роль контроля и в этом разрушительном процессе приуменьшать нельзя.

Об истории государственного контроля в России написано много. Но очень важный период нашей новейшей истории – с декабря 1993 по 2000 гг. - практически выпал из рассмотрения. Например, в монографии нынешнего председателя Счетной палаты РФ С.В. Степашина "Конституционный аудит", имеющей главу, посвященную истории становления государственного финансового контроля в России, при подробном описании истории от Ярослава Мудрого и действий государственных контролеров прошлого, в то же время, из рассмотрения исключен период разработки закона "О Счетной палате Российской Федерации" (1994 г.) и самый первый и сложный период работы Счетной палаты (1995-2000 гг.). Более того, в работе даже не упомянута фамилия первого председателя Счетной палаты РФ Х.М. Кармокова, сыгравшего значительную роль в разработке закона о Счетной палате и в становлении этого органа.

А ведь именно в этот период решался вопрос о том, чем быть Счетной палате: действительно полноценным и самостоятельным органом контроля за властью или же контролером для видимости, для "галочки". И особенности этого периода: в течение года после государственного переворота 1993 года (21 сентября – 4 октября 1993 г.) страна жила вообще без какого-либо независимого контроля за властью. В течение всего 1994 года, когда Счетной палаты еще не было, на любые попытки продолжавшего свою работу Контрольно-бюджетного комитета (действовавшего ранее при Верховном Совете РСФСР, а после вступления в действие новой Конституции - при Государственной Думе) получить какую-либо информацию, правительство отвечало, что никакую информацию представлять этому органу не обязано. При этом сам парламент по новой Конституции (в отличие от прежнего Верховного Совета) юридически вообще перестал быть высшим контрольным органом страны и, таким образом, утерял базисные полномочия представителя общества. И противодействие фактической власти (президента и правительства) созданию независимого контрольного органа было, что называется, по всем фронтам.

Так, в день принятия закона о Счетной палате Думой (18 ноября 1994 г.) ни один телеканал не сообщил об этом событии, но вместо этого в своих репортажах о работе парламента все дружно демонстрировали фиглярствующего депутата с накладным женским бюстом. После же одобрения закона Советом Федерации президент Б.Н. Ельцин незамедлительно наложил на закон вето. В обосновании несоответствия (с точки зрения президента) закона Конституции значились как раз именно те ключевые положения, которые и были предметом конфликта на стадии разработки закона.

Тем не менее, преодолевать вето не пришлось: политическая ситуация в конце 1994 - начале 1995 гг. была такова, что в решимости обеих палат парламента преодолеть вето президента по этому закону не приходилось сомневаться, и потому, узнав о намерении абсолютного большинства тогдашних депутатов настоять на своем, президент Б.Н. Ельцин вынужден был свое вето отозвать и закон подписать.

Дальнейшее становление независимого от исполнительной власти органа финансового контроля происходило в ситуации ярко выраженно конфликтной. И все, чего удалось добиться, достигалось в ежедневной и жесточайшей борьбе. Достаточно сказать, что в первые три года работы Счетной палаты она не имела вообще никакого собственного здания, в первые годы правительство финансировало свою собственную деятельность более чем на сто процентов по сравнению с планом и, в то же время, финансировало Счетную палату лишь примерно на треть от плана и потребностей. Ситуация очевидного препятствования подконтрольного органа работе контролеров столь накалилась в конце 90-х годов и стала столь очевидной, что парламент вынужден был пойти на беспрецедентные меры и на протяжении целого ряда лет затем включать в законы о бюджете специальные нормы о праве Счетной палаты самостоятельно списывать предусмотренные ей по закону деньги со счетов федерального казначейства.

И именно в этот первый период работы Счетной палаты РФ были выявлены и преданы огласке самые грубые и беспрецедентные по масштабам нарушения в управлении правительством и Центральным банком государственными финансовыми средствами и госсобственностью, а также подготовлены принципиально важные заключения на законопроекты. Приведу лишь несколько примеров:

- отрицательное заключение на законопроект "О соглашениях о разделе продукции" (1995 г., законопроект был отклонен Советом Федерации и существенно переработан в согласительной комиссии, что не позволило перевести оптом все наши недра на режим, аналогичным тому, в рамках которого разрабатывается ныне скандально известный проект "Сахалин-2");

- отрицательное заключение на правительственный законопроект "О перечне участков недр, переводимых на режим соглашений о разделе продукции" (1996 г., законопроект был отклонен Государственной Думой, что не позволило перевести оптом порядка 40% всех разведанных запасов нефти в нашей стране на выше упомянутый режим);

- проверка реализации соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" (1999-2000 гг.), в рамках которой было показано, что один лишь расчетный ущерб от этих соглашений по сравнению с разработкой на основе национального лицензионного режима, при условии скрупулезного выполнения сторонами соглашений и в ценах 1999 года, по двум соглашениям за период их реализации составит для бюджетной системы России более 60 млрд. долларов;

- отрицательное заключение на проект закона о ратификации Энергетической хартии (ратификация этой хартии – практически основное экономическое требование ЕС в адрес России, но оно прямо противоречит долгосрочному интересу государства самостоятельно управлять потоком российских энергоресурсов на внешние рынки);

- выявление противозаконного изъятия из федерального бюджета 1995 года его трети (!) - девяти миллиардов долларов – на противозаконные "компенсации" в связи с отменой изначально противозаконных льгот по ввозу спиртного и сигарет;

- вскрытие противозаконности и притворной сущности "кредитно-залоговых аукционов", в ходе которых ключевые стратегические объекты госсобственности России, включая "ЮКОС", "Сибнефть", "Норильский никель", "Тюменская нефтяная компания" и др., оценивавшиеся каждый от нескольких миллиардов до нескольких десятков миллиардов долларов, были противозаконно переданы новым владельцам за суммы всего несколько сотен миллионов долларов, да еще и предварительно переданные банкам в долг правительством, то есть, в конечном счете, за государственные же деньги;

- выявление фактов потери контроля над собственниками (реальный собственник стал неизвестен) ряда стратегических объектов, включая морские порты, крупнейшие аэропорты и др.;

- выявление фактов передачи практически под контроль НАТО целого ряда стратегических с оборонной точки зрения предприятий страны;

- выявление фактов и механизма (посредством целого ряда созданных при правительстве фондов) перекачивания в руки частных лиц средств кредитов международных организаций;

- выявление фактов нарушений закона при формировании прибыли Центробанка, а также масштабов его никем не контролировавшихся собственных расходов – более чем все расходы бюджета на государственное управление, вместе взятые (1997 г.);

- выявление факта и механизма разбазаривания Центральным банком основной доли кредита МВФ объемом в 4,8 млрд долл. летом 1998 года (переданной Центробанку части объемом 3,9 млрд. долл.);

- выявление грубейших нарушений закона в Государственном Эрмитаже в части хранения и учета, а также вывоза за рубеж ценнейших объектов нашего культурного достояния.

Даже этого совсем краткого перечня достаточно, чтобы составить представление о том, чем пришлось заниматься Счетной палате в тот период, с какими действиями власти она столкнулась, и каково по логике должно было быть сопротивление власти ее деятельности. Кстати, большинство соответствующих отчетов опубликованы в Бюллетене Счетной палаты РФ и доступны для интересующихся, в том числе, с помощью сайта Счетной палаты.

И после вышеизложенного естественно задаться вопросом: то, что было выявлено Счетной палатой в первый период ее работы, было выявлено благодаря тем механизмам ее работы, которые были определены изначально Конституцией и законом, или же вопреки им? Например, благодаря тому, что все ключевые должностные лица были избраны палатами парламента самостоятельно и совершенно независимо друг от друга, или же такой механизм являлся лишь препятствием в работе?

Вопрос не праздный. Если вопреки, то, конечно, корректировка базисных механизмов формирования и функционирования Палаты была действительно необходима. Но если благодаря, то зачем же что-то менять?

Предположим, теперь, в отличие от периода 1995-2000 гг. в Счетную палату, действительно, стали приходить "не те" люди (это не я утверждаю – об этом говорилось в обоснование необходимости назначать только "с подачи" президента). Но, может быть, это всего лишь отражение процесса другого, более фундаментального – деградации парламента, ранее самостоятельно назначавшего руководителей и аудиторов Счетной палаты? Это, опять же, не я утверждаю, но естественное логическое заключение. И если так, то адекватно ли лекарство – фактический запрет парламенту самостоятельно осуществлять ряд своих конституционных полномочий, включая право назначать должностных лиц Счетной палаты? Может быть, нам, все-таки, в парламенте , в механизмах его формирования что-то подправить?

И главное, предположим, с нынешним президентом нам удивительным образом повезло, и при его участии в Счетную палату будут назначаться только самые проверенные на предмет бескомпромиссности в борьбе со всяким злом в вертикали исполнительной власти (именно эту "вертикаль" Счетной палате и надлежит контролировать). Но какие основания для уверенности, что и со следующим повезет так же, и что "наследник" не станет использовать полученный рычаг для пресечения какой-либо возможности контроля за собой – великим и непогрешимым?

Специально для Столетия


Эксклюзив
30.01.2023
Николай Андреев
Фонд Сахарова признан нежелательной организацией.
Фоторепортаж
30.01.2023
Подготовила Мария Максимова
В Историческом музее в Москве проходит выставка, посвящённая Транссибу.


* Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: американская компания Meta и принадлежащие ей соцсети Instagram и Facebook, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ), «Джабхат Фатх аш-Шам» (бывшая «Джабхат ан-Нусра», «Джебхат ан-Нусра»), Национал-Большевистская партия (НБП), «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «ОУН», С14 (Сич, укр. Січ), «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Свидетели Иеговы», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Артподготовка», «Тризуб им. Степана Бандеры», нацбатальон «Азов», «НСО», «Славянский союз», «Формат-18», «Хизб ут-Тахрир», «Фонд борьбы с коррупцией» (ФБК) – организация-иноагент, признанная экстремистской, запрещена в РФ и ликвидирована по решению суда; её основатель Алексей Навальный включён в перечень террористов и экстремистов и др..

*Организации и граждане, признанные Минюстом РФ иноагентами: Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», Аналитический центр Юрия Левады, фонд «В защиту прав заключённых», «Институт глобализации и социальных движений», «Благотворительный фонд охраны здоровья и защиты прав граждан», «Центр независимых социологических исследований», Голос Америки, Радио Свободная Европа/Радио Свобода, телеканал «Настоящее время», Кавказ.Реалии, Крым.Реалии, Сибирь.Реалии, правозащитник Лев Пономарёв, журналисты Людмила Савицкая и Сергей Маркелов, главред газеты «Псковская губерния» Денис Камалягин, художница-акционистка и фемактивистка Дарья Апахончич и др..