Отраслевой анализ присоединения России к ВТО

Российским национальным комитетом Международной торговой палаты совместно с отраслевыми союзами и ассоциациями и Российской Академией наук в 2001 году был выполнен анализ последствий вступления в ВТО для семи ведущих отраслей российской экономики, а именно черной металлургии, алюминиевой, авиа- и автомобильной промышленности, химической промышленности, сельского хозяйства, банковского дела и страхования. Анализ выявил общесистемные противоречия, а также ряд проблем для ключевых отраслей экономики, возникающих при форсированном вступлении ВТО.

К числу общесистемных противоречий относятся:

Неопределенность приоритетов развития. Неясно, какой стратегии развития больше соответствует вступление в ВТО. В нынешнем состоянии Россия не готова ни к защите внутреннего рынка, ни к выходу на зарубежные рынки. Неопределенность в сфере промышленной политики и ее приоритетов снижает эффективность переговорного процесса. Определение национальных приоритетов должно быть подкреплено разработкой нетарифных мер регулирования, активно применяемых западными странами, и мер содействия экспорту, разрешенных ВТО.

Слабая информированность о ВТО. Налицо чрезвычайно слабая информированность деловых кругов и региональных властей о переговорном процессе, а также о процедурах и правилах ВТО. Это не позволит большинству производителей воспользоваться выгодами от вероятного расширения экспортных возможностей. Предлагается разработать и реализовать информационную политику для ознакомления российских предприятий с экономической и юридической проблематикой ВТО.

Необходимость изменения законодательства. Условием вступления в ВТО является приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с требованиями ВТО. На региональном уровне такая работа, ввиду слабой информированности региональных властей, даже не начата. Для деловых кругов критически важно заранее знать характер будущих изменений, поскольку это приведет к определенным изменениям в правовом поле функционирования бизнеса. В связи с этим просим Вас дать указание Правительству в сжатые сроки провести анализ необходимых изменений и довести его результаты до представителей отечественного бизнеса.

Кадровый вопрос. Ни государство, ни бизнес не располагают достаточным количеством подготовленных кадров, готовых отстаивать интересы России в рамках ВТО. В случае форсированного вступления в ВТО защиту интересов России придется поручать дорогостоящим западным специалистам, что делает нашу позицию весьма уязвимой. Подготовка национальных кадров еще не начата и потребует в лучшем случае от 3 до 7 лет.

Необходимость пересмотра обязательств в рамках Таможенного союза. Таможенный союз рассматривается как один из немногих реально действующих механизмов внутри Содружества Независимых Государств. Несогласованное присоединение России и стран-членов Союза к ВТО приводит к необходимости пересмотра взятых обязательств и ставит под вопрос возможность дальнейшей экономической интеграции на территории постсоветского пространства.

Кроме общесистемных проблем существует также ряд угроз для ведущих отраслей экономики, анализ которых, а также рекомендации по их решению приводятся в прилагаемом материале. В целом констатируется, что присоединение России к ВТО должно содействовать изменению характера конкурентоспособности товаров отечественного производства и вести к увеличению их производства. Также, ввиду недостаточной конкурентоспособности продукции ключевых отраслей экономики (авиа- и автомобилестроение, производство продуктов питания), потребуется продлить срок подготовки к вступлению на период от 7 до 10 лет.

Черная металлургия

Вступление России в ВТО в условиях благоприятной тарифной политики будет способствовать не только переводу отрасли на интенсивный путь развития и усилению конкурентных позиций отечественных производителей черных металлов, но и ослаблению антидемпингового пресса стран Запада при условии признания за Россией статуса страны с рыночной экономикой. При этом необходимо учесть, что членство в ВТО как таковое не является гарантией непротиводействия в установленных формах остальных стран-участниц импорту российских товаров, который создает угрозу или наносит ущерб отечественным производителям других стран. так, в современной мировой практике около 90% совокупного импорта металлопродукции ведущих стран осуществляется на условиях действия различных систем ценорегулирования, более 60% ограничивается количественными квотами на так называемой «добровольной» основе. Если говорить об антидемпинговых расследованиях, то, к примеру, законодательство США не делает различия между членами ВТО и тем, кто таковыми не является.

С целью поднятия производства черных металлов на качественно новый уровень уже с начала 2000г. ведущие предприятия отрасли приступили к реализации крупных инвестиционных проектов, стоимость которых измеряется сотнями миллионов долларов.

Либерализация режима экспорта и импорта, как выполнение одного из обязательств вступающей в ВТО страны, для России повлечет некоторые негативные последствия:
(1) Уменьшение экспортных пошлин будет способствовать увеличению экспорта из страны стратегически важных материалов и товаров, цена на которые на внешнем рынке значительно превышает цены внутреннего рынка (в первую очередь сырьевые материалы нефть и нефтепродукты, газ, лом черных и цветных металлов);
(2) Снижение импортных пошлин до приемлемого странами-участницами ВТО уровня может вызвать усиление конкуренции отечественных и импортных товаров на внутреннем рынке. В конечном итоге, учитывая слабый уровень развития многих российских отраслей, это приведет к вытеснению с рынка большой номенклатуры отечественных товаров, что нанесет ощутимый ущерб национальной экономике.

В случае снижения импортных пошлин, реальная угроза производителям металлопродукции на внутреннем рынке может возникнуть от увеличения поставок продукции конечных переделов более высокого качества, чем отечественная, из других стран (Германия, Финляндия, Словакия). Доля этих стран в поставках продукции черных металлов в 2000 году составила соответственно 2,3%, 1,9% и 1,5%. Пока ценовое преимущество остается на стороне отечественных производителей, что позволяет удовлетворить потребности металлопотребляющих отраслей страны поставками с российских металлургических предприятий (на долю импорта продукции черных металлов в общем объеме импорта в 2000 году в стоимостном выражении приходилось менее 0,1%).

Перспективы российской алюминиевой промышленности в условиях присоединения России к ВТО

Значительная доля продукции российской алюминиевой промышленности достаточно конкурентоспособна на внутреннем рынке России и СНГ и присоединение России к ВТО в целом не нанесет ущерба отрасли. Однако не очевидно, даст ли оно какие-либо преимущества.

Так, членство в ВТО не дает гарантии странам-участницам от появления новых недобросовестных «антидемпинговых» расследований.

Не ясно, приведет ли оно к снижению таможенных пошлин на алюминиевые изделия, ввозимые из России на рынки ведущих промышленно развитых стран.
В то же время, поспешное вступление в ВТО и связанное с ним неоправданно быстрое открытие некоторых сегментов внутреннего рынка несет в себе ряд угроз для алюминиевой промышленности и/или отраслей, являющихся крупными потребителями алюминиевых изделий.

Угроза проведению назревшей технологической модернизации алюминиевой промышленности

Хотя алюминиевая продукция низших переделов уже вполне конкурентоспособна на мировом рынке, этого не скажешь о многих видах готовой продукции и полуфабрикатов высокой степени обработки. Да и ассортимент выпускаемой отраслью продукции не вполне отвечает требованиям рынка по структуре и качеству изделий. Исторически сложилось так, что основными потребителями перерабатывающих заводов алюминиевой промышленности являлись предприятия ВПК. Снижение уровня государственного заказа и спроса со стороны традиционных потребителей потребовало от производителей полуфабрикатов и готовых изделий из алюминия и алюминиевых сплавов значительного пересмотра ассортиментного набора выпускаемой продукции.

Нынешняя структура производства алюминиевых полуфабрикатов и готовых изделий в России не соответствует структуре потребления мирового рынка. Для достижения конкурентоспособности необходимо изменить структуру ассортимента, организовать выпуск продукции, пользующейся спросом на мировом рынке, и существенно поднять качество выпускаемой продукции.
Учитывая изношенность основных фондов, для решения указанных задач российской алюминиевой отрасли потребуется время и значительные капитальные затраты. Интересам модернизации отвечало бы снижение ввозных таможенных пошлин на оборудование, не имеющее аналогов в России.

Однако, с открытием внутреннего рынка будут созданы большие препятствия для назревших структурных преобразований промышленности, развития высоких переделов и увеличения доли выпуска готовой продукции с большой добавленной стоимостью. Тем самым может быть надолго законсервирована имеющаяся отсталая структура промышленности (преобладание первичных переделов). Данное обстоятельство делает в обозримом будущем весьма актуальной защиту российских производителей от экспансии на российский рынок лидеров мировой алюминиевой отрасли.

Угроза замедления роста инвестиций

Сейчас мы находимся как раз в самом начале роста инвестиций и есть все основания ожидать значительного роста спроса на алюминиевые изделия со стороны капитального строительства. Строительство современного жилья, объектов энергетической, торговой, коммунальной и транспортной инфраструктуры является одним из крупнейших потребителей алюминиевых изделий, которые российские производители могли бы выпускать в гораздо больших объемах, если будет спрос.

Рост капитального строительства приведет к значительному увеличению спроса на такие изделия из алюминия, как архитектурно-строительные конструкции (профили архитектурно-строительного назначения, стеновые, кровельные и отделочные материалы из алюминия и т.д.), листы, плиты, трубы и трубки, фольга технического назначения, силовой кабель, проволока и многие другие.
Однако со вступлением в ВТО обострится конкуренция с импортом и инвестиции будут замещены притоком товаров, что резко затормозит проведение технологической модернизации и больно ударит по отраслям, выпускающим инвестиционные товары, в первую очередь по машиностроению, промышленности строительных материалов и строительству, которые являются крупными потребителями алюминиевых изделий, а также по алюминиевой отрасли, поскольку конкуренция затруднит наращивание выпуска указанных выше видов продукции.

Угроза обесценения ранее созданных основных фондов

Примером такого рода является производство алюминиевой банки. В России имеются вполне современные мощности по производству до 3.0 млрд. банок в год, причем по качеству российская продукция ни в чем не уступает импорту. Однако, из-за низкого потребительского спроса сегодня эти мощности сильно недогружены. Например, мощности «Русского алюминия» по производству 1.5 млрд. банок в год сегодня загружены менее чем на 30%.

С ростом доходов населения спрос на банку также начал ощутимо расти. По мере увеличения загрузки мощностей будут снижаться удельные производственные затраты, поскольку значительные условно-постоянные издержки будут относиться на больший объем производства. Значит, с ростом экономики и доходов населения конкурентоспособность отечественной алюминиевой банки существенно вырастет и тогда российским производителям будет не страшна конкуренция с импортом.

Однако полностью открыть российский рынок алюминиевой банки сегодня означает поставить отечественного производителя в заведомо проигрышные условия по сравнению с зарубежными производителями, мощности которых загружены существенно выше. Более того, это означало бы полное обесценение сделанных ранее инвестиций в производство банки в расчете на высокий внутренний спрос. Вряд ли от этого усилится желание делать какие-то новые инвестиции в переработку алюминия в России.

Точно также рост объемов разведочного бурения стимулирует спрос на бурильные трубы из алюминиевых сплавов. В России умеют производить указанную выше продукцию, причем имеющиеся мощности сильно недогружены (в среднем на 50%).

Открыть российский рынок этих изделий сегодня – значит просто подарить зарубежным производителям огромную долю быстро растущего рынка России и других стран создаваемого Таможенного союза. Российским производителям за рубежом никто таких подарков не делает и не сделает.

Во многих отраслях потребления алюминиевых изделий сегодня также наметились признаки роста внутреннего спроса. Например, растет спрос на автобусы, легковые и грузовые автомобили и, следовательно, на комплектующие к ним. Снять сегодня на этих рынках барьеры для импорта - значит не только окончательно загубить автомобилестроение в России, но также нанести сильнейший удар по смежным производствам в других отраслях, включая алюминиевую промышленность. Это же верно и для производства всех остальных транспортных средств, поскольку многие материалы, узлы и детали к ним делаются из алюминиевых сплавов.

Угроза обесценения капиталовложений, сделанных в последнее время для удовлетворения растущего внутреннего спроса

Пример – производство алюминиевых строительных конструкций (АСК), включая профили архитектурно-строительного назначения. Имеющихся мощностей по их производству в России никак недостаточно для удовлетворения потребностей данного быстро растущего сегмента рынка. Строительство таких мощностей либо уже начато, либо находится на стадии проектирования.

Поспешное открытие рынка АСК сегодня, пока строительство мощностей не завершено и они не запущены (на это потребуется несколько лет), означало бы просто заведомо обесценить инвестиции, сделанные российскими предприятиями, и подарить значительную долю этого перспективного рынка иностранцам.

С точки зрения интересов России необходимо вначале дать таким рынкам вырасти и выйти на стадию относительного насыщения, а отечественным производителям – увеличить производственные мощности и закрепиться на них, и только затем постепенно открывать рынки, чтобы конкуренция заставляла отечественных производителей повышать эффективность производства и стимулировала снижение издержек и цен.

Поспешное открытие внутреннего рынка способно лишить отечественную промышленность перспектив достижения конкурентоспособности по многим видам продукции

Здесь имеются в виду те виды продукции, по которым такая перспектива вполне реальна в условиях защиты внутреннего рынка. Кроме уже упомянутого производства алюминиевой банки, другим примером является фольга и упаковка на основе фольги. Эта отечественная продукция в целом вполне конкурентоспособна на внутреннем и мировом рынках. Однако качество отдельных видов фольги и упаковки необходимо поднять, чтобы она удовлетворяла жестким требованиям таких, например, крупных потребителей, какими являются работающие в России транснациональные компании пищевой и табачной промышленности.

Такая работа уже ведется, и отечественная продукция успешно проходит квалификацию у наиболее требовательных потребителей. Более того, у России есть все шансы войти в число мировых лидеров в производстве этой продукции и увеличить загрузку имеющихся фольгопрокатных мощностей. Но если снизить пошлины и открыть рынок сегодня, то указанные крупные потребители скорее всего предпочтут продукцию известных им зарубежных производителей, с которыми они нередко связаны глобальными соглашениями о сотрудничестве, чем станут возиться с новыми для них российскими поставщиками.

Наконец, представляется, что без своевременного осуществления поддерживающих мероприятий (разработка мер нетарифного регулирования и защиты рынков, разработка и реализация политики стимулирования экспорта, приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с нормами ВТО, подготовка кадров, способных защищать интересы России в рамках ВТО и т.п.), потери и негативные последствия могут перевесить выгоды от вступления в ВТО.

Авиационная промышленность

Анализ опыта взаимоотношений производящих и приобретающих гражданскую авиационную технику стран-участниц ВТО показывает, что торговые отношения, разногласия и взаимные претензии этих стран в части авиационной техники регулируются, главным образом, “Соглашением о торговле гражданской авиатехникой (СТГА)”.

Надо отметить, что формально это Соглашение действует только для тех стран-членов ВТО, которые к нему присоединились добровольно, поскольку обладает особым статусом необязательного, “плюрилатерального соглашения” (Plurilateral Agreements) в отличие от составляющих подавляющее большинство “многосторонних соглашений” (Multilateral Agreements), обязательных для всех стран-членов ВТО. К настоящему времени к СТГА присоединились 26 стран (из более 130 стран-членов ВТО).

Теоретически, неприсоединение к СТГА не препятствует членству в ВТО. Однако для России эта необязательность является только кажущейся по следующим причинам:
1. Практически все страны, производящие гражданскую авиатехнику (кроме Бразилии, имеющей статус наблюдателя в этом Соглашении ) являются его участниками и официально настаивают, чтобы вновь вступающие в ВТО страны-производители авиатехники присоединились к нему в обязательном порядке. В частности, в ходе переговоров по условиям вступления России в ВТО такое требование выдвигают страны так называемой группы “квадро” (США, ЕС, Канада, Япония), рассматривая это в качестве обязательного условия доступа России в ВТО.
2. Россия на официальном уровне уже декларировала свое намерение присоединиться к СТГА (в частности, в российско-американском “Совместном меморандуме о взаимопонимании” от 30 января 1996 г. подписанном в Вашингтоне Председателем Правительства РФ В.С. Черномырдиным и Вице-президентом США А. Гором). Российская делегация в Женеве получила задание вести практическую работу по присоединению к Соглашению.
3. На Россию уже оказывалось давление с целью не только принятия нашей страной обязательств по присоединению к СТГА, но и отмены нормативных актов, противоречащих этому Соглашению еще до вступления в ВТО. В частности, посол США в России после принятия в июле 1998 г. Правительством РФ Постановления № 716 “О дополнительных мерах по государственной поддержке гражданской авиации” в официальном письме, направленном Министру экономики РФ, указывал, что сформулированное в упомянутом постановлении компенсационное условие приобретения российской авиатехники в случае получения российскими авиакомпаниями таможенных льгот по ввозу зарубежной авиатехники “несовместимо с обязательством России по присоединению к СТГА и явиться важным фактором при рассмотрении заявления нашей страны о присоединении к ВТО”.
4. Общая политика и практика нормотворчества в рамках ГАТТ/ВТО направлена на ликвидацию самого института “плюрилатеральных соглашений” путем преобразования их в обязательные для всех членов ВТО многосторонние соглашения. Так, по итогам Токийского раунда переговоров по ГАТТ, завершившегося в 1979 г., было согласовано девять “плюрилатеральных соглашений”. В процессе выработки Соглашения по ВТО пять из них к 1995 г. были переведены в статус многосторонних. В последующие годы еще два “плюрилатеральных соглашения” стали обязательными.

Таким образом, несмотря на теоретически необязательный статус СТГА , это Соглашение для России фактически является обязательным. При решении вопроса о вступлении России в ВТО необходимо исходить из того, что в случае вступления в эту организацию Россию вынудят принять требования и условия СТГА.

Под этим углом зрения далее дается кратная характеристика наиболее чувствительных для России требований и условий “Соглашения о торговле гражданской авиационной техникой”, а также возможных последствий присоединения к России к ВТО для отечественной авиапромышленности.

1. Соглашение предусматривает ликвидацию импортных пошлин и других таможенных платежей (“другие” в нашем случае - это НДС и таможенный сбор) при ввозе в страну всех воздушных судов, кроме военных, а также других авиационных изделий, упомянутых в Соглашении – всех компонентов и узлов гражданских самолетов, двигателей для гражданских ВС, их частей и компонентов, а также авиационных тренажеров, всех их узлов и компонентов (Статьи 1 и 2).

Фактически России придется узаконить тот порядок льготного ввоза зарубежной авиатехники, который существовал последние десять лет как временно вынужденный и признан губительным для гражданского сектора отечественного авиапрома. Продолжение действия этого порядка, отмена которого провозглашена во всех программных документах последнего времени и находится в ближайших планах Правительства РФ, неизбежно будет означать увеличение численности иностранных ВС в парке российских авиакомпаний, поскольку российские авиапроизводители в ближайшие годы не смогут обеспечить условия поставки, сравнимые с теми, которые могут предложить зарубежные поставщики при проведении политики агрессивного проникновения на новые рынки сбыта (кредитование поставок, лизинг, отсрочки платежей, послепродажное обслуживание). Для российского авиапрома это будет означать потерю потенциальных заказов, свертывание производства, сокращение численности персонала и, в конечном итоге, потерю гражданского сектора авиационной промышленности.

В соответствии с третьей редакцией российских предложений, разработанных в рамках переговоров по условия доступа иностранных товаров на российский рынок, конечный уровень связывания импортных тарифных ставок по товарной группе 88 “Летательные аппараты, космические аппараты и их части” предлагается в размере 20%. Расчеты показывают, что в среднесрочной перспективе такой уровень импортных тарифных ставок может обеспечить достаточную защиту отечественных производителей авиационной техники. Однако, в случае присоединения России к СТГА, осуществить сохранение импортных тарифов на таком или близком к нему уровне будет вряд ли возможно. В подтверждение этого может быть приведен пример результатов переговоров по вступлению Китая в ВТО. В ходе этих переговоров страны - ведущие производители авиационной техники добились от него обязательства присоединится к СТГА в качестве одного из условий доступа в ВТО. Соответственно, Китай обязался, начиная с момента присоединения к ВТО, снизить импортные пошлины на все товары, подпадающие под действие СТГА, с существующего в настоящее время уровня в 14,7% до 8%, причем таким образом, чтобы большинство сокращений было осуществлено до 1 января 2002 г., т.е. в течение считанных месяцев.

2. Соглашением установлено, что любые контролируемые правительством закупки АТ должны осуществляться исключительно по результатам конкурсов, к которым должны быть допущены и иностранные производители. Правительства не должны оказывать давления на авиакомпании и конечных производителей авиатехники при выборе ими поставщиков готовых изделий или комплектующих. (Статья 4, пп.2, 3).

Для России, где большинство крупных авиакомпаний - реальных покупателей гражданской авиатехники - являются либо государственными предприятиями (как, например “Пулково” или ГТК “Россия”), либо АО, в которых контрольный пакет принадлежит государству (как, например, “Аэрофлот”), это означает, что государство не в праве через своих представителей в органах управления этих предприятий прямо или косвенно определять техническую политику в области закупок АТ, которые должны производиться в результате конкурсной процедуры с участием иностранных производителей. В аналогичной ситуации будут находится авиастроительные и авиаремонтные предприятия, принадлежащие или контролируемые государством.

3. Правительственная финансовая поддержка создания гражданской авиационной техники должна быть учтена в стоимости самолета. Более того, в цене гражданских самолетов должна учитываться также некоторая часть затрат, понесенных государством по военным авиастроительным программам, если при изготовлении гражданской авиатехники используются научно-технические заделы, а также авиационные агрегаты и комплектующие, созданные в процессе выполнения военных авиастроительных программ (статья 6, п.2).

Реализация данного положения неизбежно будет означать фактическую ликвидацию основного конкурентного преимущества отечественной авиатехники - ее относительную дешевизну, поскольку в стоимости самолетов должны быть учтены бюджетные расходы (включая ранее понесенные) по федеральным целевым программам развития гражданской авиатехники и конверсии, а также по военным программам, которые в российских условиях практически повсеместно реализуются на тех же авиастроительных предприятиях, что и гражданские. Более того, участники Соглашения будут судить, насколько цены на российские самолеты соответствуют их представлениям от уровне издержек производства авиатехники.

С точки зрения оценки влияния данных требований на перспективы развития российского авиапрома интерес представляют результаты переговоров с Китаем по условиям вступления в ВТО и опыт урегулирования взаимоотношений в этой сфере между двумя нашими основными потенциальными конкурентами - США и ЕС.

В ходе переговоров по вступлению в ВТО Китай был вынужден согласиться на принятие требований СТГА по правительственным субсидиям, в том числе и для принадлежащих государству предприятий. В частности, Китай согласился с тем, что если какие-либо субсидии или льготы будут предоставлены отрасли и государственные предприятия будут являться их основными получателями, то США в этом случае будут иметь право на принятие в одностороннем порядке ответных мер в соответствии со своим внутренним законодательством. Кроме того, Китай был вынужден согласиться с тем, чтобы США сами определяли имело ли место предоставление каких-либо субсидий или льгот, таких как предоставление льготных кредитов или увеличение акционерного капитала за счет бюджетных средств.

В целях урегулирования многочисленных взаимных претензий, связанных в частности с неясностью толкования некоторых формулировок, содержащихся в СТГА и отсутствием в нем количественных критериев определения допустимых уровней государственной поддержки, США и ЕС в 1992 году подписали двустороннее соглашение о субсидировании развития гражданского авиастроения, дополняющее и развивающее СТГА. В соответствии со статьей 3 данного соглашения США и ЕС взаимно согласились более вообще не оказывать прямой государственной поддержки производству гражданской авиатехники, причем этот запрет относился как будущим, так и к действующим программам. В области НИОКР стороны согласились (статья 4), что прямая государственная поддержка в рамках программ создания новых гражданских самолетов может оказываться только в том случае, если независимая экспертиза подтвердит, что в течение максимум 17 лет будет произведено полное возмещение всех расходов, связанных с реализацией данной программы, включая возмещение средств, выделенных в качестве государственной поддержки. При этом общий объем государственного финансирования не может превышать 33% общей стоимости разработок и должен быть возмещен с выплатой процентов по ставке не ниже той, по которой осуществляются государственные заимствования. Кроме того, в соответствии со статьей 5 данного соглашения ежегодный общий объем непрямых мер государственной поддержки в области разработки и производства гражданской авиатехники не может превышать 3% от годового объема производства гражданской авиационной промышленности и 4% годового объема производства для отдельного предприятия.

Так как в отличие от Китая Россия является прямым конкурентом США и ЕС как на внутреннем, так и на зарубежном рынке, то можно ожидать, что США и ЕС потребуют от России приятия на себя аналогичных, если не более жестких обязательств в этой сфере, что также крайне негативно скажется на перспективах развития гражданской авиационной промышленности.

4. Соглашение предусматривает необходимость ликвидации технических барьеров при торговле гражданской авиационной техникой. Применительно к данному виду техники это означает гармонизацию правил сертификации авиатехники и стандартов ее производства (Статья 3).

Нет необходимости доказывать, что для России указанное требование будет означать переход на западные нормы летной годности и производственные стандарты как абсолютно преобладающие в мировой практике и тем самым лишение ее важного инструмента проведения независимой промышленной политики.

5. Статья 7 Соглашения о торговле гражданской авиатехникой распространяет выше изложенные требования на региональный и местный уровень. Многие меры поддержки отечественных авиапроизводителей становятся запрещенными для реализации не только федеральному правительству, но и региональным и местным органам власти.

В российских условиях это требование имеет важнейшее значение и чревато существенными негативными последствиями для авиастроительных предприятий. Реализация этих требований будет иметь наиболее болезненные последствия в авиапромышленности Татарстана, где Правительство республики реализует целый комплекс подпадающих под действие СТГА мер государственной поддержки в отношении региональных предприятий авиапромышленности и их авиастроительных программ. В несколько меньшей мере, хотя весьма чувствительно, пострадают и авиапромышленные предприятия, размещенные в других российских регионах - Пермской, Ульяновской, Воронежской Самарской областях и других субъектах федерации.

Необходимо учитывать, что даже если в ходе переговорного процесса России удастся уклониться от присоединения к СТГА как обязательного условия вступления в ВТО, то Россия в любом случае примет на себя много других обязательств, обусловленных как общими, так и специфическими условиями ее вступления в ВТО, многие из которые фактически дублируют и даже расширяют негативные для российской авиапромышленности положения СТГА. Эти обязательства вытекают из требований многих статей следующих документов ВТО:
Генерального соглашения по тарифам и торговле.
Соглашения по техническим барьерам в торговле.
Соглашения об оценке таможенной стоимости.
Кодекса добросовестной практики для добровольной стандартизации.
Соглашения по процедурам лицензирования импорта.
Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности.
Генерального соглашения по торговле услугами.
Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам.
Соглашению по правительственным закупкам.

Кроме перечисленных выше, подобные нормы содержат многие другие входящие в состав ВТО соглашения, договоренности и решения, в том числе о толковании и применении отдельных статей и положений ГАТТ.

В качестве иллюстрации выше изложенного тезиса укажем на то, что, например, Статья XVI ГАТТ и Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам запрещают членам ВТО использовать экспортные субсидии, к которым относятся:
- прямые субсидии и субсидирование компонентов, используемых в производстве экспортируемых товаров;
- экспортные кредиты по ставкам ниже государственной цены заимствования;
- программы гарантий экспорта под проценты, неадекватные коммерческим;
- освобождение от прямых налогов, т.е. налогов на прибыль от экспорта;
- освобождение от или уменьшение косвенных налогов, т.е. для России - НДС;
- схемы валютного удержания, включающие дополнительное вознаграждение за экспорт, т.е. полное или частичное освобождение от обязательной продажи валютной выручки.

Кроме того, в соответствии с требованиями этих документов в принципе разрешены, но являются наказуемыми так называемые специфические субсидии, т.е. субсидии ограниченные:
- предприятием или группой предприятий;
- промышленным сектором или группой секторов;
- определенным географическим регионом.

Наличие подобного рода субсидий в случае, если они оказывают “неблагоприятное воздействие на интересы членов ВТО”, является основанием для принятия против России соответствующих ответных мер, в частности, ведения компенсационных пошлин и т.д.

На практике это означает, что все меры Правительства по стимулированию развития авиапрома, предусмотренные Программой развития гражданской авиационной техники и другими программами реформирования авиационной промышленности, попадают под действие перечисленных выше требований и с точки зрения норм ВТО являются либо недопустимыми, либо наказуемыми и могут повлечь за собой соответствующие санкции.

Возможные последствия для отечественного авиапрома, вытекающие из необходимости соблюдения требований Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам, хорошо просматриваются на примере взаимоотношений Канады и Бразилии. Эти страны являются основными конкурентами на мировом рынке региональных самолетов, при этом обе они члены ВТО, но Бразилия не присоединилась к СТГА и поэтому требования этого соглашения в данном случае не применимы.

Начиная с 1996 года эти страны ведут ожесточенные торговые споры, обвиняя друг друга в применении недозволенных форм государственной поддержки своих производителей - фирм “Эмбраер” (Бразилия) и “Бомбардье” (Канада). В результате многочисленных обращений и последующих апелляций в соответствующие органы ВТО обе страны были сначала признаны в нарушении своих обязательств как членов ВТО, а затем и в нарушении своих обязательств по исправлению установленным образом ситуации с государственной поддержкой. Канада повторную апелляцию подавать не стала и обязалась устранить отмеченные нарушения. Бразилия вновь подала апелляцию, однако в результате было вынесено решение, затрагивающее поставки примерно 900 заказанных самолетов “Эмбраер”, которое может принести ей убытки на сумму от 3 до 4 млрд. долларов.

Далее, Канада объявила о своих намерениях применить в отношении Бразилии за несоблюдение требований ВТО предусмотренные данным соглашением ответные меры. Канада оценивает размер необходимых компенсаций в 700 млн. долларов в год и ответные меры могут быть приняты в форме введения 100% пошлин на некоторые или даже на все импортируемые из Бразилии товары. С учетом относительно небольшого объема товарооборота между этими странами это может полностью прекратить весь экспорт из Бразилии в Канаду.

Выводы

1. Российская авиационная промышленность, несмотря на глубокий кризис, сохраняет потенциал развития, демонстрируя в последнее время положительную динамику основных экономических показателей своей деятельности.

2. Перспективы дальнейшего вывода из кризисного состояния российской авиапромышленности связаны с многоаспектной государственной поддержкой процесса создания авиатехники нового поколения, ее сертификации, продаж и послепродажного обслуживания, а также с глубокой реструктуризацией авиапромышленного комплекса при активном государственном участии. Только в самое последнее время выработаны и официально приняты комплексные государственные (с участием регионов) программы реформирования и поддержки как авиапромышленности в целом, так и ее отдельных предприятий и авиастроительных проектов. Их успешная реализация связывается с различными формами господдержки, в частности с существенным расширением бюджетного финансирования гражданского сектора авиапромышленности, предусмотренным начинающимися с 2002 года федеральными целевыми программами Развития гражданской авиационной техники, Реформирования и развития оборонно-промышленного комплекса, Повышения конкурентоспособности продукции и др.

3. Отечественный авиапром в силу незавершенности процесса его реформирования, принадлежности к оборонно-промышленному комплексу, высокой степени государственного участия и общего критического положения в отрасли не готов к функционированию в условиях ВТО.

4. Положительные для авиапромышленности России последствия вступления в ВТО носят проблематичный или, в лучшем случае, потенциальный характер. Присоединение России к ВТО не обеспечит возможность массированного прорыва на мировые рынки гражданской авиатехники.

5. Отрицательные последствия вполне конкретны и заключаются в следующем:
- утрате основного конкурентного преимущества российской авиатехники – ее относительной дешевизны – в силу навязываемого в рамках ВТО механизма ценообразования;
- усилении конкуренции на внутреннем рынке, в том числе на рынке комплектующих, запасных частей и ремонтных работ;
- необходимости пересмотра существующих и разрабатываемых программ развития отрасли и создания новых образцов авиационной техники, в которых существенная роль отводится поддержке государства;
- необходимости отказа от существующих и перспективных планов продвижения отечественной авиационной техники на зарубежные рынки в связи с их несовместимостью с требованиями ВТО в части форм и методов государственной поддержки.

6. В целом, вступление в ВТО чревато потерей для России национальной авиапромышленности, причем не только ее гражданской части, но, в значительной степени, и военной, т.к. существование разработчиков и производителей бомбардировочной и транспортной авиации поддерживается в настоящее время главным образом за счет реализации гражданских программ (КБ Туполева и Ильюшина, сборочные заводы в Казани, Ульяновске и Самаре).

Автомобильная промышленность

Необходимо, чтобы выигрыши от возможного расширения экспорта превосходили проигрыши от потери части внутреннего рынка вследствие присоединения к ВТО. Таким образом, при вступлении в ВТО следует сочетать меры по защите внутреннего рынка и стимулированию экспорта, предполагая, что в период действия протекционистских мер отечественные предприятия проведут технологическую модернизацию и повысят конкурентоспособность. Часть предлагаемых действий не может быть реализована в рамках ВТО, поэтому необходим более длительный подготовительный период для реализации этих мер.

Для развития конкурентоспособности отечественных автопроизводителей предлагается:
- ограничить импорт автомобильной техники путем установления запретительных пошлин на ввоз подержанных автомобилей со сроком эксплуатации более 5 лет;
- ограничить эксплуатацию транспортных средств, не соответствующих действующим в России требованиям, в том числе автомобилей с правым расположением руля;
- разрешить полностью относить на себестоимость расходы на НИОКР;
- оказать содействие производителям при приобретении технологий;
- снизить пошлины на те виды ввозимого технологического оборудования и отдельные комплектующие, которые не имеют отечественных аналогов (см. Приложения 6,7);
- предоставить таможенные льготы на ввоз продукции дочерних предприятий за рубежом, поставляющих комплектующие для отечественного производства;
- улучшить таможенное администрирование с целью предотвращения "серого" импорта, связанного с неправомерным освобождением от уплаты налоговых пошлин
- скорректировать процедуры регистрации автотранспортных средств с целью облегчить развитие лизинга и потребительского кредита;

В целях стимулирования экспорта предлагаются следующие меры:
- упростить процедуру инвестиций вне страны, направленных на создание инфраструктуры, обеспечивающей экспорт (сервисные центры, сети продаж);
- политическая поддержка в странах СНГ и развивающихся странах с целью стимулирования закупок продукции российского автопрома;
- разработка и применение схем стимулирования экспорта, не противоречащих правилам ВТО (на основе зарубежного опыта);
- упорядочить национальную систему сертификации, в том числе применительно к международным стандартам.

Химическая промышленность

Итак, отечественная химическая промышленность обладает технологическим потенциалом, продукция зачастую превосходит зарубежные аналоги, тем не менее, отрасль испытывает значительные сложности.

Значительная изношенность основных фондов требует серьёзных затрат на модернизацию. Снижение загруженности производственных мощностей увеличивает издержки. Основным препятствием для успешного развития является ценовая неконкурентоспособность отечественной продукции по сравнению с зарубежными аналогами, кроме того, отрасль является наиболее чувствительной к изменению импортных тарифов. Политика снижения импортного тарифа в связи со вступлением в ВТО обострит проблему низкой ценовой конкурентоспособности отечественной химической продукции, что в условиях удорожания энергосырьевых ресурсов и дефицита средств для модернизации производств создает условия для дальнейшего вытеснения российских товаров зарубежными аналогами в ущерб отечественным продуцентам. Это негативно отразится и на тех секторах экономики РФ, где высока степень химизации, прежде всего на автомобилестроении, строительстве, текстильной промышленности.

Таким образом, в настоящее время отечественная химическая промышленность не готова к вступлению в ВТО. более того, для успешного развития отрасль нуждается в государственной поддержке. Так, некоторые товары необходимо защищать повышенными тарифами, с другой стороны определённые группы товаров импортируются по причине отсутствия собственных производственных мощностей. Поэтому необходима гибкая тарифная политика.

Вызывают вопросы тарифные предложения РФ. С одной стороны на химикаты, для производства которых Россия имеет собственные производственные мощности, достаточные для удовлетворения потребностей (лакокрасочные материалы, пластмассы, шины, синтетические нити, отдельные органические и неорганические продукты), тарифы предлагается понизить.

Помимо указанных причин препятствием для развития отрасли являются также санкции, применяемые против отечественных предприятий на внешних рынках. Тем не менее, не приходится ожидать сокращения мер по вступлении России в ВТО. Ежегодно количество антидемпинговых расследований против стран-членов ВТО возрастает (со 156 в 1995 году до 360 в 1999). В основном объектом расследования является металлургическая продукция и химикаты. Следует отметить, что для обеспечения адекватности процедур проведения антидемпинговых расследований важно добиться статуса страны с рыночной экономикой.

Сельское хозяйство

Поскольку разработка и применение переговорной позиции России по вступлению в ВТО были «приватизированы» узкой группой государственных чиновников, на данном этапе работы мы можем дать только общие соображения и рекомендации.

Сельское хозяйство традиционно является одной из наиболее защищенных отраслей национальных экономик стран-членов ВТО. Поэтому переговорные процессы по сельскому хозяйству проходят наиболее болезненно и долго. Вступление в ВТО требует от любой страны, включая Россию, соблюдения трех основных условий, относящихся к аграрной сфере:
- Снижение барьеров входа на внутренние рынки, в том числе:
- Перевод нетарифных технических барьеров (количественные ограничения, запреты, дискриминационное лицензирование импорта) в обычные тарифы;
- Сокращение общего уровня сельскохозяйственных тарифов (по группам развитых и развивающихся стран);
- Обеспечение определенного минимального уровня возможного импорта по относительно низким тарифам на основе так называемых тарифных квот;
- Снижение экспортных субсидий (по группам развитых и развивающихся стран), запрет на введение новых экспортных субсидий и возможность оказания только «честной» продовольственной помощи и «добропорядочных» программ содействия продвижения товаров на внешних рынках (так как зачастую коммерческий экспорт был замаскирован под различные гуманитарные программы);
- Снижение общего уровня поддержки сельскохозяйственного сектора. В этой связи все направления поддержки разделены на четыре основных блока. Меры, относящиеся к красному блоку, запрещены. Меры государственной поддержки, относящиеся к желтому блоку (прямая поддержка цен и доходов производителей) сокращаются на установленную и согласованную величину.

Субсидии, относящиеся к обязательствам по сокращению производства, выводятся из желтого блока в синий блок и, в целом, разрешаются. Применение остальных мер, относящихся к зеленому блоку (поддержка науки, образования, инфраструктуры и др.) разрешаются без ограничений.

Кроме указанных основных ограничений и сокращений, страна, входящая в ВТО должна пройти долгий путь синхронизации отраслевого отечественного законодательства и правоприменения с мировыми стандартами. К таким сферам относятся синхронизация отраслевых стандартов, норм фитосанитарного контроля и т.д. и т.п. Кроме того, детали переговорной позиции страны должны быть согласованы и одобрены странами-членами ВТО.

Для определения кратко и долгосрочных последствий вступления России в ВТО следует, прежде всего, обозначить основные долгосрочные цели аграрно-продовольственной политики страны. С нашей точки зрения, можно выделить три таких цели:
- экономический рост и повышение эффективности аграрно-продовольственной сферы как одной из важнейших структурообразующих отраслей национальной экономики;
- повышение жизненного уровня и качества жизни сельского населения;
- повышение уровня доступности продовольствия и продовольственного снабжения населения страны.

Указанные цели могут вступать в противоречие друг с другом. Так, повышение продовольственного обеспечения населения может потребовать снижения или сохранения на низком уровне импортных и введения экспортных тарифов на продовольствие (что особенно важно в стране с низкими доходами на душу населения, как Россия). А это противоречит задаче защиты доходов отечественного сельскохозяйственного производителя и росту внутреннего производства. В рамках достижения одной стратегической цели также могут также иметь место противоречия. Так, многие отрасли отечественной пищевой промышленности заинтересованы в низких импортных тарифах на продовольственное сырье и введении экспортных тарифов на продукцию сельского хозяйства, а сельское хозяйство, напротив, заинтересовано в высоких импортных тарифах на сельскохозяйственное сырье и отсутствии или минимальных экспортных тарифах на собственную продукцию. Поэтому позиция государства неизбежно сводится к балансировке между указанными противоречивыми интересами участников внутреннего рынка.

С нашей точки зрения, проблема снижения импортных тарифов (группа требований №1) достаточно остра и требует занятия достаточно жесткой переговорной позиции. В последние годы официальный уровень продовольственного импорта России составлял около 10 млрд. долл. После девальвации уровень импорта сократился до 7 млрд. долл. (оценка текущего уровня импорта продукции АПК в Россию приводится в Приложении 1). По нашим оценкам, на деле уровень импорта на 20-30% выше официального. В любом случае указанная цифра примерно соответствует ежегодным экспортным субсидиям стран ЕС. Среднеарифметический уровень импортных тарифов в России составляет 14%, а средневзвешенный – 17%. Это существенно ниже, чем базовый уровень тарифов у наших основных торговых партнеров - экспортеров продовольствия на российский рынок – стран ЕС и Центральной Европы. К тому же Россия практически не применяла нетарифных ограничений и не вводила практику запретительных тарифов (что ограничивает поле переговорных маневров). Наиболее болезненной сферой тарифного регулирования импорта является продукция животноводства, поскольку здесь отечественное сельское хозяйство противостоит массированным экспортным субсидиям стран ЕС, а в последние годы и стран Центральной Европы.
Проблема снижения экспортных субсидий (группа требований №2) не является острой, поскольку Россия не применяет экспортные субсидии на продовольствие и только выиграет от их снижения другими странами. Программ субсидирования и поддержки сельскохозяйственного экспорта в России не существовало. Вместе с тем наша страна обладает рядом долгосрочных сравнительных преимуществ, в частности по производству масличных (семян подсолнечника, рапса, горчицы и др.). При благоприятных условиях в ближайшие годы страна может выйти на мировые рынки в качестве нетто-экспортера зерна (пшеницы и ячменя). Имеются отдаленные перспективы развития конкурентоспособного производства мясной продукции для поставок на мировой рынок (это будет, в частности, определяться повышением экологических требований и ростом цены земли в странах Западной Европы и в США). Уже в настоящее время годовой экспорт продовольствия из России превышает 1 млрд. долл. (см. Приложение 2). Эксперты считают, что он уже в ближайшие годы может быть увеличен до 4 млрд. долл. (что соответствует современному уровню экспорта вооружений). Наиболее перспективными внешними рынками для России являются страны Ближнего Востока, Северной Африки и Юго-Восточной Азии. А это как раз те рынки, на которых высока доля развитых стран (особенно ЕС). Поэтому необходимы программы по поддержке российского экспорта (экспортные кредиты и гарантии, государственное страхование и др.).

Наиболее острой при вступлении в ВТО является проблема совокупной внутренней поддержки отечественных сельскохозяйственных производителей (группа требований №3). Россия настаивает на принятии в качестве базового уровня поддержки 1989-1991 гг. Наши партнеры по переговорам (особенно страны Кернской группы) настаивают на принятии в качестве базового уровень 1996-1998 гг. (как у Грузии и Киргизии, которые недавно вступили в ВТО). А это (по крайней мере, на первый взгляд) представляется крайне невыгодным для России, поскольку именно на середину 90-х годов приходится резкое сокращение сельскохозяйственных субсидий. Важным аспектом переговоров является и длительность переходного периода. К указанному следует добавить следующее. В принципе в странах мира существует два типа поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей: искусственное поддержание высоких цен на сельскохозяйственную продукцию («ценовые трансферты» или своеобразный налог на конечного потребителя) и государственные субсидии (бюджетная поддержка). В силу низкой покупательной способности конечного потребителя Россия, в отличие от развитых стран мира, практически лишена возможности применять ценовые трансферты. Отечественное сельское хозяйство поддерживается прежде всего за счет бюджетных средств. Поэтому в свете переговоров о вступлении в ВТО такое значение приобретает сохранение, или даже увеличение уровня бюджетной поддержки сельского хозяйства.

Анализ уровня бюджетной поддержки сельского хозяйства и аграрно-продовольственного комплекса (АПК) по отношению к ВВП показывает, что в последние годы он был намного ниже, чем в 70-80-е годы. В то же время, указанный уровень примерно соответствует параметрам поддержки в развитых странах (чуть выше 1% ВВП). Но как уже отмечалось, в развитых странах значительная часть поддержки осуществляется через ценовые трансферты.
В то же время на этом сходство с развитыми странами заканчивается.
В консолидированном бюджете сельского хозяйства России гипертрофирована доля региональных бюджетов, которая росла в течение 90-х гг. и достигла уровня 70%. Многие региональные бюджетные программы работают в «противофазе» федеральным. Зачастую региональные программы вызывают торговые войны между регионами и вызывают резкий рост и без того высоких транзакционных издержек в отечественном сельском хозяйстве.

Ряд федеральных и региональных бюджетных программ неэффективен, т.е. не достигает (или не полностью достигает) поставленных целей. Однако программы по субсидированию расходов на ресурсы (минеральные удобрения, средства защиты растений, покупка племенного скота, сортовых семян и д.р.), федеральная лизинговая программа, программа субсидирования ставки банковского процента показывают относительно высокую эффективность и нуждаются в поддержке.

По расчетам экспертов, доля мер государственной поддержки сельского хозяйства в совокупном бюджете, относящаяся к мерам «зеленого пакета» за последние годы повышалась и в настоящее время превысила 40%. К зеленому пакету относится целый ряд мер, относящихся к государственным приоритетам развития сельского хозяйства России: образование и подготовка кадров, наука и внедрение, развитие инфраструктуры и поддержка инвестиционных проектов и т.д. Кроме того, зарубежный опыт свидетельствует что часть мер «желтого пакета» поддается «переупаковке» в «зеленый пакет». Так, возможно конвертировать основную часть сельскохозяйственных субсидий в меры по страхованию сельскохозяйственных производителей, как это сделали США. А страхование относится к мерам «зеленого пакета» и выводятся из-под сокращения.

Остальная часть бюджетной поддержки относится к мерам «желтого пакета» и должна отстаиваться при вступлении в ВТО. В то же время, как отмечалось выше, важен не только общий уровень поддержки, но и эффективность использования бюджетных средств, которая остается пока низкой.
Разумеется, условия присоединения России к ВТО, также как и технология и последовательность ведения переговорного процесса, имеют исключительно большое значение. Вместе с тем, при рассмотрении общей проблемы отношений с ВТО ни в коем случае нельзя фетишизировать количественные аспекты. Не меньшее (если не большее) значение имеют проблемы подготовки внутренней аграрно-продовольственной системы к интеграции с МАПС. Российская аграрно-продовольственная система может как проиграть, так и выиграть от вступления в ВТО в зависимости от состояния и готовности ее внутренних аграрно-продовольственных рынков и их подсистем.

В современных условиях усиливается зависимость состояния отечественного АПК от макроэкономических факторов – темпов инфляции, обменного курса и его динамики, общего состояния финансово-кредитной системы. Это характерно для всех стран мира, включая Россию. Так, до августовского кризиса 1998 г., несмотря на введение, а затем последовательное повышение импортных тарифов, производство и доля отечественного продовольствия на внутреннем рынке быстро сокращались. После кризиса в результате эффекта девальвации ситуация на внутреннем аграрно-продовольственном рынке резко улучшилась без каких-либо дополнительных бюджетных затрат на поддержку сельского хозяйства, и при отсутствии структурных реформ. Импортные тарифы на ряд продовольственных товаров даже снижались, а ряд отечественных товаров стал конкурентоспособным на мировом рынке. Таким образом, валютно-курсовая политика играет не менее важную роль, чем специальные протекционистские меры государства. В рамках переговорного процесса мы может продолжать годами препираться об уровнях тарифной защиты и поддержки и, в то же время, радикально воздействовать на ситуацию с помощью мер валютного регулирования.