Киргизия: битва за власть продолжается

В большинстве случаев конституции новых государств на просторах бывшего СССР стали не формой правового договора между властью и народом, а наглядным воплощением победы правящей элиты или отдельных ее лидеров над собственным населением... Борьба вокруг конституционных реформ – неизменная составляющая политической борьбы в Киргизии.

Как и в настоящей войне, такая победа далеко не во всех случаях давалась властям в "генеральном сражении". Иногда бои за нее приобретали затяжной характер, шли с переменным успехом. Правящая элита вынуждена была маневрировать, прибегать к мнимому отступлению, заманивать противника в заранее подготовленные ловушки. Случались даже досадные поражения, когда казалось, что побеждает электорат, готовый зафиксировать свою волю в текстах Основного Закона.

Примером последнего как раз выступает Киргизия, где правящей элите не удалось в одночасье подмять под себя всю полноту власти. 21 октября на этом фронте состоится очередная битва, облеченная в форму конституционного референдума.

#comm#В Киргизии конституционные реформы оказались не просто растянутыми по времени, именно вокруг этих реформ постоянно бурлили страсти, велась борьба. Постсоветская властная элита Киргизии не сумела быстро "мечом" принудить всех своих сограждан к повиновению в силу целого ряда обстоятельств.#/comm#

Во-первых, в отличие от многих своих соседей, на исходе советской власти на политическом Олимпе здесь оказался не "настоящий номенклатурщик" - выходец из самого высшего слоя коммунистической партийной элиты, как это имело место в России, Казахстане, Туркменистане и Узбекистане, а представитель "второго эшелона" этой элиты. Аскар Акаев вошел в советскую номенклатуру "по разряду" научной интеллигенции, что практиковалось тогда. И именно он в силу сложившихся настроений по ожиданию перемен потеснил первого секретаря республиканской коммунистической партии А. Масалиева на первых выборах главы государства после учреждения должности президента в Киргизии.

Во-вторых, Киргизия, не обладающая сколько-нибудь значимыми запасами углеводородного сырья, как Узбекистан, Туркменистан или Казахстан, вынуждена была после развала СССР "пойти с шапкой по миру", выпрашивая у разных государств кредиты и гуманитарную помощь. При этом одним из неизменных обоснований подобного рода просьб выступали как раз тезисы о необходимости поддержать развитие "островка демократии в Центральной Азии". Прояви власти Бишкека жесткость, и потенциальные кредиторы из США и Западной Европы могли бы отложить оказание финансовой помощи.

В результате Аскар Акаев реформировал конституцию методом "рубки хвоста кошки по частям". Еще Верховный Совет Киргизской ССР принял постановление об образовании Комиссии по выработке проекта конституции в тот же день, когда был избран первый президент республики – Аскар Акаев – 27 октября 1990 года. По сведениям, сообщенным автору этой статьи Л.И.Левитиным, занимавшим в тот период пост советника президента Акаева по юридическим вопросам, реально работа над текстом проекта началась после принятия еще одного Постановления Верховного Совета республики – о формировании рабочей группы по подготовке проекта конституции. Это произошло 15 мая 1991 года. Стоит упомянуть, что к работе группы были приглашены в качестве зарубежных экспертов и представители российской правовой науки.

Самому принятию предшествовал фактически двухлетний период подготовки. Первая конституция Киргизии после обретения ею независимости была принята 5 мая 1993 года на двенадцатой сессии Верховного Совета двенадцатого созыва. Народ Киргизии объявлялся единственным источником государственной власти; никакая часть народа, никакое объединение и никакое отдельное лицо не вправе было присваивать власть в государстве. Конституция провозглашала многопартийность и разделение властей. Прежняя система власти Советов была заменена на систему государственной власти и местного самоуправления. Президент по конституции именовался главой государства, выступал гарантом незыблемости конституции, единства государственной власти и обеспечивал согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов.

Президент имел внушительный перечень полномочий, он не являлся главой исполнительной власти, но определял структуру правительства, назначал с согласия парламента главу кабинета и, по представлению последнего и с согласия парламента, членов кабинета. Глава государства осуществлял контроль за работой кабинета и вправе был председательствовать на его заседаниях. Он же решал вопрос об отставке правительства (в рамках специальной процедуры), а также мог отменять или приостанавливать действие актов правительства и отдельных правительственных структур. У главы государства было право роспуска парламента, но только по результатам общенародного референдума. Кроме этого парламент мог быть распущен и по решению, принятому квалифицированным большинством самих депутатов.

Парламент Киргизии – Жогорку Кенеш по Конституции 1993 года был однопалатным и состоял из 105 депутатов. Он имел традиционные для легислатур такого ранга прерогативы. Однако стоит упомянуть, что в их числе были и право на официальное толкование принятых парламентом нормативных актов, и право на вынесение вопросов на референдум. В сферу полномочий парламента, в частности, входили права определять основные направления внутренней и внешней политики, решать вопросы административно-территориального устройства.

О пропорциональной системе выборов в тексте Основного Закона не было упомянуто, хотя по округам политические партии могли участвовать в выдвижении кандидатов в депутаты. С другой стороны, внутриполитические проблемы Киргизии исторически во многом связаны с региональными особенностями Севера и Юга республики. То же обстоятельство, что высший представительный орган власти был однопалатным, очевидно не позволяло воспользоваться широко применяемой в мировой практике системой учета интересов региональных субъектов в работе верхней палаты парламента. Наконец, в этой связи следует обратить внимание еще на один момент. Численность депутатов парламента по сравнению с советским периодом истории была существенно уменьшена (ранее их число составляло 350), что также само по себе не способствовало лучшему представительству интересов самых разных групп населения.

Новая конституция не внесла успокоения во внутреннюю жизнь Киргизии. Президент Акаев объяснял это противоречиями между реформаторским крылом, к которому он, естественно, относил, прежде всего, себя и консервативным составом депутатского корпуса. Это была достаточно распространенная в политических кругах государств СНГ позиция. Парламент также не отличался высоким качеством своей работы. Это было естественно, так как Верховный Совет нес в себе все то, что унаследовал с советских времен. Большинство депутатов не были профессионалами законодательной работы, что отражалось на качестве принимаемых законов. Тем не менее, за все 14 состоявшихся сессий парламента двенадцатого созыва депутатами было принято 148 новых законов, изменены и дополнены еще 105 законов (как ранее принятых, так и новых), было принято также 964 постановления.

Но Акаев повел наступление на конституционном фронте. Весьма показательно в этом отношении то обстоятельство, что после принятия конституции 1993 года в конце концов был распущен только Верховный Совет под предлогом (не единственным и явно не главным) отсутствия такового органа в новой конституции. Президент же, полномочия которого также претерпели существенные изменения по сравнению с ранее действовавшими, переизбираться не стал, предпочтя провести референдум о доверии 30 января 1994 года. Однако, этот успех не прекратит противостояние законодательной ветви власти, с одной стороны, и кабинета и главы государства, с другой. Обвинения и упреки будут сыпаться с обеих сторон. Депутаты пытались действовать разными путями, в том числе и саботируя заседания парламента. В сентябре 1994 года правительственный кабинет ушел в отставку, высказав претензии в адрес парламента, работа с которым у этого состава правительства не была налажена. В этих условиях президент, права которого по конституции 1993 года были якобы минимизированы, распустит парламент.

#comm#Глава государства в этом сражении с парламентом намеренно инициировал весьма серьезные конституционные изменения. Причем проведены они были в сверхкороткие сроки. Напомним, что проект конституции 1993 года разрабатывался и обсуждался в разных формах и в разных инстанциях в течение трех лет.#/comm#

Теперь же Акаев действовал поистине молниеносно. 21 сентября 1994 года он издал указ "О референдуме (всенародном голосовании по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики". Согласно этому акту в республике надлежало провести референдум уже через месяц (!) – 22 октября 1994 года. Указ определял и основную формальную сторону самих конституционных изменений: парламент должен отныне состоять из двух палат.

Массированная обработка деморализованного и измученного падением уровня жизни населения возымела искомый результат. 22 октября 1994 года на референдуме было принято решение о реформировании парламента (75% голосов было подано "за"). Президентской команде удалось организовать самороспуск действующего парламента. Была изменена и избирательная система с расчетом, чтобы мажоритарная ее модель минимизировала бы возможности политических противников главы государства, прежде всего коммунистов, эффективно участвовать в выборах. В результате конституционной реформы глава государства, оставаясь формально арбитром над всеми ветвями власти, сосредоточивал в своих руках значительно более весомые полномочия, в том числе исполнительные функции, чем это было ранее.

#comm#Однако победа главы государства не была тотальной. В результате конституцию перелицовывали неоднократно, каждый раз утверждая, что это является огромным решающим шагом в направлении демократического правления.#/comm#

Уже 10 февраля 1996 года был проведен очередной референдум по внесению новых поправок и изменений в конституцию. На этот раз "за" проголосовали 95% избирателей.

Президент получал единоличное право назначения министров и глав местных государственных администраций, ему отошло и право определять основные направления внутренней и внешней политики, появилось право осуществлять руководство внешней политикой. В Конституции появилась формулировка о том, что честь и достоинство главы государства охраняются законом. Были расширены его полномочия и в отношении роспуска парламента. Суть реформы состояла в том, что были усилены полномочия главы государства, как в его взаимоотношениях с парламентом, так и с кабинетом министров. При этом глава государства по-прежнему не входил ни в одну из ветвей власти, а был вознесен над ними. Однако его статус ни в какое сравнение не шел со статусом глав государства в парламентских республиках. Президент получил реальные и весьма серьезные рычаги влияния на все ветви власти.

Довольно скоро Акаев опять "взялся за топор" и принялся рубить очередной кусок "кошачьего хвоста". Был инициировал еще один этап конституционных преобразований. 1 сентября 1998 года был оглашен указ главы государства о проведении очередного всенародного обсуждения проекта изменений и дополнений в конституцию Киргизии. Короткое всенародное обсуждение, как и следовало ожидать, не привело к серьезным корректировкам президентского проекта изменений конституции. В итоге скорректировали численный состав палат парламента, урезали депутатскую неприкосновенность, ввели частичную выборность депутатов по партийным спискам. 17 октября 1998 года новый референдум был проведен.

Но и победа в этом сражении не была окончательной. Формально разросшаяся власть президента на практике оставалась весьма слабой. Оппозиция же стала набирать силу. Тогда 26 августа 2002 года президент вновь заявит о необходимости конституционных преобразований. Срочно было сформировано Конституционное совещание, приступившее к работе уже 4 сентября. Всего за полтора месяца этому органу удалось на базе заготовок президентского аппарата слепить очередной проект изменений Основного Закона Киргизии.

Голосование 2 февраля 2003 года дало следующие результаты: на вопрос о принятии новой редакции конституции положительный ответ дали 76,61% от общего числа обладающих активным избирательным правом граждан. А на второй вынесенный на референдум вопрос - о том, должен ли Аскар Акаев оставаться президентом Киргизии до декабря 2005 года "за" проголосовало 78,74% граждан.

Однако эти результаты не уберегли власть Акаева. В марте 2005 года его режим падет в результате "революции тюльпанов". Новые власти также создадут конституционную комиссию.

#comm#За последние два с половиной года в Киргизии появится огромное число проектов новой конституции. Не раз и не два президент будет заявлять, что страна стоит в двух шагах от выполнения обещаний "тюльпановых революционеров" отправить на свалку истории "акаевскую конституцию" и заменить ее на новую.#/comm#

Осенью прошлого года митинги оппозиции, казалось бы, добьются этого: с грубыми нарушениями порядка принятия новая конституция 8 ноября будет принята парламентариями. Но спустя лишь полтора месяца президент Бакиев добьется реванша: депутаты, вопреки своему же недавнему решению, примут еще один вариант Основного Закона.

Конечно, такая чехарда не могла не отразиться на качестве новых конституций: их тексты станут изобиловать откровенными несуразицами. Впрочем, президента Бакиева, по всей видимости, такой расклад вполне устраивал, поскольку он давал ему возможность упрекать законодателей в непрофессионализме и тем самым умалять их претензии на власть. В конце концов, киргизские парламентарии попали в хитро расставленную ловушку. После того, как напор оппозиции весной этого года удалось отбить, конституционный суд Киргизии в середине сентября вынес решение о том, что обе новые конституции, принятые после "тюльпановой революции" (то есть в ноябре и декабре 2006 года), не имеют юридической силы, поскольку были приняты с явными нарушениями. В итоге легитимной опять стала акаевская конституция в редакции от февраля 2003 года.

А новый киргизский президент продолжил практику своего предшественника. Он в очередной раз вынес на референдум свой вариант Основного Закона. Гражданам же опять предлагают проголосовать за текст, с которым вряд ли кто из них сумел должным образом познакомиться.

#comm#Между тем предлагаемый Бакиевым вариант Основного Закона идет по стопам тех изменений, которые постоянно вносил в тексты конституции Аскар Акаев. Именно президент наделяется правом обеспечивать единство и преемственность государственной власти.#/comm#

Предполагаемый переход к партийным выборам депутатов не будет сопровождаться изменением надпартийного статуса главы государства: пункт 3 статьи 45 проекта предполагает, что президент на период осуществления им своих полномочий должен приостанавливать свою деятельность в политических партиях.

Только президенту будут подчинены Служба государственной охраны и Национальная гвардия. Да и контроль над всеми выборами будет преимущественно у главы государства, поскольку именно он получит право назначать половину состава Центральной избирательной комиссии и именно он будет назначать выборы парламента и референдум. Процедура же отрешения президента от власти существенно не упрощается. Более того, если ранее в ее рамках заключение о наличии в действиях главы государства состава того или иного преступления мог давать Верховный суд, то теперь это право отходит прокуратуре, а прокуроров по киргизской конституции назначает как раз сам президент.

Даже в отношениях с парламентом президент приобретает такие полномочия, каких за все годы так и не сумел добиться для себя Аскар Акаев. Например, появляется группа законопроектов, которые президент вправе определять как "неотложные". И тогда они должны рассматриваться парламентариями во внеочередном порядке. Расширяются полномочия президента в отношении "права вето". Теперь отклоненный президентом закон киргизский парламент может повторно рассматривать только не ранее, чем через три месяца.

Новый вариант сохраняет, хотя и в несколько измененном виде, несуразные формулировки, появившиеся в текстах ноябрьской и декабрьской конституций 2006 года. Право формирования правительства возникает не у партии, набравшей на выборах большинство голосов по сравнению со другими конкурентами, а только у партии, получившей более 50% мандатов в парламенте. В Киргизии же сейчас действует свыше 100 партий и представить себе, что какая-то из них сможет достичь этого результата, - крайне маловероятно. Поэтому-то Бакиев замыслил сконструировать весьма хитрую систему, при которой именно он, как президент, будет дирижировать этим процессом – определять какой партии он поручит формирование кабинета.

Наконец, истинный смысл предстоящего 21 октября референдума состоит в том, что нормами статьи 98 о переходных положениях конституции, на которые мало кто обычно обращает внимание, ни президент, ни депутаты местных органов власти, ни мэры городов, ни главы городских управ после принятия новой редакции Основного Закона не будут проходить экзамен досрочными выборами. А в отношении депутатов парламента применена иная формулировка, что означает для них, по всей видимости, скорый роспуск и перевыборы.

Тем самым, усмирив киргизскую фронду на улицах, Бакиев ликвидирует ее и в стенах законодательного органа. А народ Киргизии, идя на избирательные участки, будет в очередной раз "тащить лотерейный билет". Да только, как и в настоящей лотерее, результат заранее предопределен: выгода будет за организаторами, а не за участниками.